科学发展与环境立法的双向互动

董树彬，张启发

（1．吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012；2．河北师范大学法政学院，河北石家庄050091）

科学发展与环境立法的双向互动

董树彬1，张启发2

（1．吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012；2．河北师范大学法政学院，河北石家庄050091）

科学发展离不开生态环境保护，生态环境保护离不开环境立法。实际上，科学发展客观上推动了环境立法的发展，反过来，环境立法从根本上为科学发展提供了保证。正是科学发展与环境立法这种双向互动才能够确保实现生态环境保护的最佳效果。

科学发展；环境立法；双向互动

科学发展离不开生态环境保护，只有建立在生态环境得到充分保护前提下的经济快速发展才能称之为科学发展。同时，要想使生态环境得到充分保护，则离不开环境立法的规制，只有在环境立法的强制下生态环境才能得到根本的保证。故此，科学发展离不开生态环境保护，生态环境保护离不开环境立法。实际上，科学发展客观上推动了环境立法的发展，反过来，环境立法从根本上为科学发展提供了保证。正是科学发展与环境立法这种叠加优势才能够确保实现生态环境保护的最佳效果。

一、科学发展对环境立法的推动

实现科学发展与环境立法的双向互动首先要求科学发展推动环境立法的全面发展。通过科学发展来引领环境立法前进方向，在此基础上，把科学发展融入到环境立法之中，从而使环境立法全面满足科学发展对生态环境保护所提出的要求。具体而言：

1．科学发展引领环境立法方向

当前，中国面临着经济增长和生态环境保护的双重巨大压力，经济利益和生态环境状况都是值得我们关注的，而且不容忽视。故此，我国在加快经济发展、提高经济效益的同时，还要注重生态环境保护，真正寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调，“既满足当代人的需求，又不损害后代人满足需要的能力的发展”［1］。基于此，科学发展作为发展模式的一次深刻变革，引领环境立法的方向。

科学发展理应成为环境立法的根本原则。实施科学发展这一目标意味着一场深刻的变革，包括人类价值观的变革以及人类行为方式的变革。其中，以新价值观的形成为核心的环境意识的产生具有先导性作用，已经是实施科学发展战略的必要条件。伴随着世界经济快速的发展和科学技术的日益进步，人类社会经过长期的理论反思和实践探索而得出这种科学发展的经济发展模式。实际上，科学发展是维持生态系统平衡，从而有利于整个人类生存发展的价值追求。因此，科学发展这种理念不仅应当成为现代各国完善环境法体系的长远目标，而且理应成为环境立法和环境法实施中必须具体体现的一项根本原则。

此外，科学发展为环境立法指明方向。环境立法是伴随着人类环境伦理价值观的进步而产生的，传统观念认为环境与发展之间的冲突是无法调和的，两者存在着根本的对立，因此，传统观念的认识或选择要么是强调发展，要么是限制增长；只着眼于当前和当代部分人的利益，而忽视或者漠视未来和后代人的利益。与此同时，科学发展强调生态伦理道德和生态价值观，将环境与发展，当前利益与长远利益统一起来。进一步说，科学发展思想与以往各类环境保护思想的本质区别就在于立足生态环境整体利益，深刻地反思当前环境问题日益恶化的根源所在，从地球未来和人类发展全局的高度，确立了一条符合生态整体利益，也符合人类社会最大利益的发展道路，为当前乃至今后的经济社会发展指明了正确方向。目前，环境立法方兴未艾。故此，在环境立法中要建立起一个科学发展的基本价值取向，这符合全人类的根本利益。只有把科学发展的价值导向作用和环境立法的制度保证作用叠加起来，才能实现生态环境保护的最大效益。

2．科学发展对环境立法的要求

在实现科学发展过程中，对环境立法提出了诸多基本要求。特别是伴随着中国经济快速发展，我国环境保护工作面临着新的形势和新的要求，我们务必要把经济的快速发展建立在环境保护之上，而最佳的路径可以说就是把环境保护纳入法治的轨道。唯有如此，才能实现科学发展与环境保护双向互动，最大限度地实现生态环境保护。毋庸置疑，科学发展战略离不开环境法律基本理论、具体原则和制度规范的支撑，故此，科学发展对环境立法提出了一系列新的要求。具体表现如下：

一是在环境立法理念上科学发展重塑了人与自然的关系。首要的就是要摒弃以当代人眼前利益为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，立足于人类和生态共同利益，把可持续发展融入到环境立法之中，重新构建法律体系。此外，要将立法重心从“重污染防治”向“重环境保护”转变，从“预防为主”向“预防优先”转变，突出强调环境保护预防制度的健全和完善。再者，要改变环境立法“宜粗不宜细”的立法思想，从而克服法律条文过于原则化和抽象化的弊端，同时，克服环境法律可操作性不足的缺陷。这样一来，就从法治层面形成对生态环境的保护，从而保证科学发展的实现。

二是逐步建立起完善的环境法律体系。客观的说，我国目前环境法律基本制度还不够完善，存在诸多问题和弊端。其中存在着两个重要的缺陷：一是国家宏观经济社会发展的重大决策、政策没有被纳入环境体系之中，不能形成立法，难于发挥法律所具有的强制性和制裁权威；二是目前我国环境保护主要表现在行政法规，这与国外相当多的国家制定专门的环境法律相比，立法层次较低，对环境保护的影响力不足。因此，环境法律制度应当按照科学发展战略的要求不断完善。要明确环境法律制度的立法重点，把解决好自然资源产权虚置、生态环境责任虚置及其惩治环境污染严重企业等作为现阶段环境立法的当务之急。

三是加强环境执法从而增强环境法的实施能力。“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。……我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”［2］可以说，如果没有有效的执法活动，再良好的环境保护法律只不过是一纸空文，无法真正发挥其保护环境的功能，最终难以实现可持续发展。因此，需要建立一套完善的环境管理和执法制度，以使环境执法行为规范化、程序化、制度化，强化对各种违反环境法行为的制裁。与此同时，环境执法制度的建立既是强化环境监督管理的主要途径，也是增强环境法的实施能力、提高执法效率和避免有法不依、执法不严、违法不究现象的重要措施。

四是通过环境法律教育提高公民的环境保护意识。我们要把法制真正落到实处，需要法制教育，使法制观念深入人心，使全民形成法治观念，真正使人人懂法，使越来越多的人不仅不犯法，而且还能积极维护法律。由此可见，欲把环境立法脚踏实地落到实处，就离不开环境法律教育和普及。只有公民普遍接受环境法律，深入民心，才能从根本上保护环境，实现科学发展。对此，早在1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》就指出：“提议开展一个全球教育活动，以加强环境无害的和支持持续发展的态度、价值观念和行动，将教育重新定向，以适合持续发展。”［3］

3．科学发展对环境立法的影响

科学发展对环境保护真正产生影响，莫过于把其理念融入到环境立法之中。可以说，科学发展与环境立法叠加优势的实现，有赖于环境立法中充分体现全面协调可持续的科学发展。

一是全面发展对环境立法的影响。科学发展所倡导的全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步，就是要在经济发展的基础上，促进社会全面进步和人的全面发展。事实上，生态环境保护立法的目的就是要促进发展的全面性。环境保护作为一个明确的科学概念，具体主要包括两个方面：一方面是保护和改善环境质量，保护人体健康，防止人类在环境不良影响下产生变异和退化；另一方面是合理利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，同时也保护自然资源的恢复和扩大再生产，以利于人类生命活动。因此，我们的环境保护立法工作也必须以科学发展为指导，实现经济发展、环境保护和人的全面发展的共赢。可以说，只有把全面的理念融入到环境保护立法之中，才能真正的做到科学发展。我们要走新型工业化道路，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子，做到经济建设与人口、资源、环境协调全面发展。

二是协调发展对环境立法的影响。在某种意义上而言，要科学地把握、正确地理解协调发展的内涵，就要做到“五个统筹”。可以说，“五个统筹”是一种新的发展观，它不仅是对客观世界最真实的认识，也是中国经济发展的指导思想。具体而言，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。其目的是要推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设相协调。故此，“把协调发展贯彻于我们的生态环境法制建设中，就要做到环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”［4］65可见，协调发展对环境立法具有重要的影响，我们要在环境立法中融入诸多协调发展因素。

三是可持续发展对环境立法的影响。可持续发展战略的实施，对我国环境立法产生了极其重大的影响。实际上，可持续发展的落实业已要求我国环境法制建设应以可持续发展为中心。“实现可持续发展，首先必须在制定政策时把经济发展建立在生态平衡的基础上，必须放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现发展和牺牲环境来增加生产的传统发展方式，而应当运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机的协调的方式来发展经济。”［5］以实现人与自然的和谐作为出发点和归宿点，重新调整立法目的、立法原则、立法体系、立法内容。可以说，我国的基本国情决定了我国必须走可持续发展的道路，而可持续发展又是实现经济发展、环境保护和人的全面进步的最佳选择。因此，应尽快将可持续发展战略融入我国环境保护法律当中，通过法律的强制性、调控性、规范性和指引性，贯彻可持续发展的战略内容，真正落实科学发展。

二、环境立法对科学发展的保障

只有实现了科学发展与环境立法的叠加优势，才能最大限度地达到生态环境保护。因此，这种叠加优势的充分显现也离不开环境立法对科学发展的保障。可以说，必须建立在环境立法保障基础上，才能把科学发展落到实处，从而真正实现生态文明建设。

1．环境立法是科学发展的要求

随着我国经济的高速发展，带来了生态环境的巨大破坏。当前，实现科学发展已经取得普遍共识，因此，落实科学发展观的过程中，就必须对环境破坏进行根治，这就对环境立法保障作用提出了要求。可以说，环境立法保障业已势在必行、刻不容缓。此外，面对不断加剧的全球环境问题，进一步完善中国的环境立法，同时，比较与借鉴发达国家在经济发展过程中环境立法实践的成功经验，也是我们当前探究环境法律保障的重要课题。

尽管我国的环境法制建设具备了一定的基础，但是我们也应该实事求是地看到，我国面临的环境形势依然十分严峻。生态环境恶化的范围在日益扩大，耕地减少，森林破坏，草原退化，水资源短缺等正越来越成为严重的问题，可以说，生态环境的恶化已经达到了触目惊心的程度。此外，在我国加入世贸组织之后，环境问题务必要同国际接轨。对于一个正在崛起的发展中国家而言，我们要实现科学发展，不能以牺牲生态环境为代价来追求经济发展的高速度，作为一个负责任的大国，我们有必要以保护环境为己任。可以说，面对严峻的形势，我们应该采取全方位、多层次的措施，切实加强环境法制建设，这已成为我们刻不容缓的任务。

环境立法问题的产生与发展的根本原因在于环境问题的恶化以及强化国家环境管理职能的需要。由于环境法律的保护对象是整个人类环境和各种环境要素，再加上环境法律本身不仅要符合经济、社会等方面的状况和要求，而且还必须遵循科学发展的规律。因此，环境立法的实施过程，实质上就是以国家强制力为后盾，通过行政执法、司法、守法等多个环节来调整人与人之间的社会关系，使人类的活动，特别是经济活动符合可持续发展的自然客观规律，从而协调人类与自然环境关系，使人类活动对环境资源的影响不超出可持续发展可以承受的范围，使经济社会的发展建立在适当的环境资源基础上，从而实现科学发展的目标。可见，环境立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，也是科学发展付诸实现的重要保证。

2．环境立法对科学发展的保障

如果没有环境立法的根本保障，那么，尽管科学发展观业已被接受，但也很有可能只是作为一种理论存在而难以成为全民族的实践行动。这样也就影响到了科学发展观效应的发挥。唯有建立在环境立法基础之上的科学发展，才能发挥最大效应。

实际上，与科学发展内容的复杂性相适应，科学发展的环境立法保证也将涉及诸多法律部门，并且通过多个法律部门加以确立和实施。从某种意义上而言，把科学发展纳入环境立法是一个具有复杂性、综合性、系统性的体系。原因在于科学发展是一个涉及领域极为广泛的新生事物，是对于与传统发展模式相适应的法律制度体系的全方位挑战和深刻变革，涵盖了社会经济生活的方方面面。此外，从法律部门的划分技术来看，“把诸如经济的、社会的、环境资源的等多元化的社会关系纳入一个法律部门调整，不利于法律部门的科学划分及其相互间的平衡与协调。”［4］216故此，科学发展的法律保障问题任重而道远，我们务必从以下方面入手：

一是推动科学发展入宪。当前，世界各国将科学发展提升为国家发展战略，更甚者，业已将科学发展作为制定、实施国家政策、法律、法规的指导思想与价值取向。可以说，加强环境立法是科学发展的基本制度保证，这其中必然要求科学发展的宪法地位的确立。但是，环境保护固然是科学发展的重要组成部分，但不是全部内容，也就是说环境保护的宪法地位的确立，并不能完全替代科学发展的宪法性地位的确立。故此，我们应该早日推动将科学发展原则纳入我国的国家宪法之中。

二是进一步完善环境法律制度。科学发展战略的实施，首先是对生态可持续发展的追求与实现，即对环境保护和自然资源的开发利用提出了更高的要求。这就要求我们必须对现行的环境法律认真加以反思和审视，从立法体例、权利义务内容、技术措施与手段、法律法规体系、相互间关系处理与配合等多方面加以改进和完善。可以说，环境法律作为保护和改善环境，合理开发利用自然资源的最为有效的手段，是随着环境危机的产生和自然资源的开发利用而产生。故此，为了真正做到科学发展，我们务必进一步完善环境法律制度。

三是加强与之配套的相关法律制度建设。科学发展内容的复杂性也就决定了它所涉及的法律保障制度的复杂性。故此，加强科学发展的法律保障，务必从各个方面入手，多管齐下。具体而言，除了宪法、环境资源法、民商法、经济法律制度外，要想从根本上保证科学发展还将需要包括行政法、刑法、科技法、教育法、人口与计划生育法等多方面的法律制度作为保障。这也就是说，科学发展战略的实施仅靠一个或几个法律制度是远远不够的，它需要上述这些法律制度的协调与配合，共同发挥作用。

3．环境立法保障科学发展的效益

实现科学发展与环境立法的叠加优势，就是最大限度地实现环境立法对科学发展的保障。当前，环境保护立法对环境保护所采取的措施主要是围绕追究和惩罚来展开，这样的立法思路现已无法满足科学发展的需要。可以说，人的积极性与创造性能否得以施展和发挥，很大程度上取决于法律功能的完善与否。如果仅仅倚重强制和制裁，难免滋生人们的消极与抵触情绪。所以，环境保护立法应当设立更多的积极引导性鼓励性规范，加强环境保护立法对科学发展保障的实际效益。

一是通过立法形式确立环境保护的财政投资制度。环境保护的财政投资立法主要是要转变国家环境产业的投资机制，建立国家财政对环境保护的投资运行机制。有鉴于我国目前的环境保护对资金的需求，我们必须建立国家财政对环境保护的投资运行机制。通过财政立法，加大政府对环保投资的力度。为了解决当前环境保护所需要的巨额资金，在环境保护立法中应当有财政方面支持的立法，其中应该包括以下方面：加大中央对地方的投资和转移支付力度，同时，利用财政信用方式筹集财政收入，支持生态环境保护工作；政府在制定财政政策时，应将环境保护纳入其中，并且要逐年增加投入；各级政府必须保证环境保护资金的落实，必须从本地财力实际情况出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。

二是实现环境保护立法渐进式发展。科学发展既满足当代人的需要，又不损害子孙后代满足其需要的能力，在生态系统的承载范围内合理地进行发展。我国应该转变环境保护立法理念，以科学发展为基本原则，做到生态、经济、社会三部分有机结合，共同协调发展。故此，把科学发展落实到环境保护立法中，我们就得既要兼顾经济的发展速度，又要考虑到环境的保护程度。可以说，鉴于我国的基本国情，我国环境保护立法不能急于求成，而是一种渐进式发展。

三是强化环境刑事法律责任。环境刑事法律责任就是指单位或个人因违反法律规定，实施了严重危害环境的行为，从而构成犯罪所应承担的刑事法律后果。长期以来，我国在环境违法责任追究上一直存在重行政、轻刑事和民事的倾向，而现行行政处罚的威力又往往难于抵挡违法收益的诱惑，违法者的危害后果与承担的违法责任难成正比，法律的威慑力不足，难以形成良好的守法环境。因此，环境保护完全靠行政、经济手段是不能取得很好的效果的，还应动用刑事手段。环境刑法是最后一道防线，也是最有力度的。我国应该很好利用环境刑法，以便更好地保护环境，实现科学发展。

四是与国际环境保护立法相协调。国际环境法力图突破各国在政治和经济利益上的巨大差距对全球环境保护造成的障碍，推动各国保护全球环境的共同政治意愿的发展。在这种全球经济一体化的背景下，“我国环境工作面临着新的形势和新的要求，最突出的特点是，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素，这对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。”［6］在某种意义上而言，实现科学发展成为整个人类的诉求，中国的环境法必须在某些方面与国际环境法达成协调一致。可以说，我国现行的许多环境法律标准与国际不符，成为对外贸易的障碍。因此，我们要不断的完善我国环境保护立法，使之与国际接轨。

［1］ 我们共同的未来［M］．长春：吉林人民出版社，1997：52．

［2］ 邓小平文选：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994：255．

［3］ 21世纪议程［M］．北京：中国环境科学出版社，1993：17．

［4］ 韩德培．环境保护法教程［M］．北京：法律出版社，2003：65．

［5］ 贾国华．论可持续发展战略下我国环境保护立法［J］．天津商学院学报，2003（2）：30．

［6］ 江泽民．坚定不移地实施可持续发展战略——在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话［N］．人民日报，2000-03-11（1）．

Interaction of Scientific Development and Environmental Legislation

DONG Shu-bin1，ZHANG Qi-fa2

（1．School of Marxism，Jilin University，Changchun 130012，China；
2．School of Law and Politics，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050091，China）

Scientific development is inseparable from ecological and environmental protection，which can not do without environmental legislation．In fact，the development of science has actually promoted the development of environmental legislation．In turn，environmental legislation fundamentally guarantees scientific development．The interaction of scientific development and environmental legislation can ensure the best results of this ecological and environmental protection．

scientific development；environmental legislation；interaction

D912．6

：A

：1009-105X（2010）02-0050-05

2010-04-01

1．董树彬（1982-），男，吉林大学马克思主义学院博士研究生；

2．张启发（1979-），男，河北师范大学法政学院博士研究生，河北省环境保护厅副主任科员。