浙江排污权交易及其制度构建对策研究

揭建成

(浙江省经济信息中心，浙江 杭州 310006)

浙江排污权交易及其制度构建对策研究

揭建成

(浙江省经济信息中心，浙江 杭州 310006)

浙江排污权交易试点已进入全面推进阶段，但在试点过程中还存在一些困难和问题。本文通过对排污权交易的理论基础、性质及内涵的分析，在借鉴国内外排污权交易实践经验基础上，针对浙江排污权交易实践中存在的问题，提出了完善浙江省排污权交易制度的对策建议。

浙江经济；排污权交易；环保产业

一般说来，政府对环境实施管理有两种手段，一是以命令控制为特征的行政手段，二是以市场为基础的经济手段。经济手段又分为两种：排污收费和排污权交易。实践表明，传统环境政策的效果不甚理想，主要表现为：无法实现污染物排放总量控制；无法合理配置环境资源；无法实现污染治理成本最小化。虽然排污权交易理论和实践在美国等发达国家已被广泛应用，形成了比较成熟的理论体系和实践经验，但由于我国国情的特殊性，构建一套适合国情省情的排污权交易制度还有待于探索和研究。

我国排污权交易试点已在各地铺开，作为试点省份，2001年以来，浙江积极探索排污权有偿使用和交易，积累了一定经验，取得了积极成效，但总体上还存在一些问题，如各地排污权从审批到交易还缺乏统一标准，总量控制、排污权初始分配制度不完善等。2009年3月2日，财政部、环境保护部批复同意浙江省在太湖流域杭嘉湖地区和钱塘江流域开展化学需氧量排污权有偿使用和交易试点，同时在浙江省全省范围开展二氧化硫排污权有偿使用和交易试点。因此，深入研究排污权交易制度，保证试点工作顺利开展十分必要。

一、排污权交易理论概述

目前，排污权交易的理论研究主要是从经济学和法学的角度展开。一般认为，古典经济学和以其为理论支撑的环境经济学为建立排污权交易制度提供了经济学上的理论根据。排污权交易的经济学理论基础主要有科斯定理、外部性影响和产权理论。法学研究则主要是从排污权的权利属性、法学范畴以及合法性法律需求等角度来探讨。

(一)理论基础

1.科斯定理。诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯(Ronald H. Coase)认为：只要市场交易成本为零，无论初始产权配置状态如何，通过交易总可以达到资源的优化配置，这就是“科斯定理”。在实际使用科斯定理时，更多的是指只要交易费用不为零，就可以利用明确界定的产权之间的自愿交换来达到资源配置的最佳效率，从而克服“外部效果”。排污权交易的主要思想是：在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利即排污权(通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品一样被买卖，以此进行污染物的排放控制。因此，排污权交易理论依据来源于科斯定理，是科斯定理在环境问题上的典型应用。

2.外部性影响。生产者或消费者的经济行为对社会上其他人的福利所造成的影响，被称为“外部性影响”。外部性影响有两种情况，一种是“外部经济”，另一种是“外部不经济”。所谓“外部经济”是指生产者或消费者的一项经济行为给社会上其他成员带来好处，但它自己却不能由此而得到补偿。“外部不经济”是指生产者或消费者的一项经济活动给社会上其他成员带来危害，但他自己却并不为此而支付足够抵偿这种危害的成本。环境污染问题实际上就是一个外部不经济的问题。

3.产权理论。产权可理解为资源稀缺条件下人们使用和配置资源的权利，即使用和配置资源时的一种规则。通俗地讲，产权是指由社会约定俗成的习惯或法律赋予人们决定对某种财产占有、使用、支配、收益以及处置的一种社会制度。在经济学中注重的是资源使用效率和效益。产权的存在是一切社会经济活动的基础。无论采用何种产权方式，一定要做到产权明确，这样才能保证交易的顺利进行。排污权交易的实质是企业获得了环境物品的产权，即企业拥有排污的权利。于是，追求利润最大化的企业在购买排污权和治理之间做出选择。当治理成本高于排污权市场价格时，企业会购买排污权；反之，企业则倾向于通过治理以“生产”更多的排污权来出售。

(二)排污权的性质

我国的资源产权制度采用的是国家或政府代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有权模式，因此，环境容量资源应该同水、矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源常见的是一类“无体物”，它的“有形”只有通过允许环境中排放限定数量的污染物来反向表征和显示。

环境容量资源的国有本质表明，我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的，环境容量资源所有权的权利主体是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理的利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。通过国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利，是国家享有的对环境资源所有权基础上衍生出来的一种权利，是环境资源的所有者国家许可排污者使用环境资源的权利，其实质是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，是环境容量资源国家所有权“母权”衍生的一种权益形态，在性质上属于一种行政性的个人公权利或可称为行政性排污权。[1]政府以排污许可证的形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量使用权。

(三)排污权交易的内涵分析

排污权交易(又称排污指标交易、环境容量使用权交易)，是在污染物排放总量控制的前提下，利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理，它在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为总量控制目标下最具潜力的环境政策。排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权的卖方由于减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用。

二、排污权交易实践及基本经验

(一)国外实践

排污权交易实践始于美国，近年来，以美国为代表的发达国家得到了广泛运用，现已应用于全球污染物减排战略合作，特别是在气候变化政策领域显示出了巨大的政策活力。

1.大气和水污染物排放交易。作为排污权交易制度发源地的美国，早在1976年就推行了该政策。美国排污权交易的发展过程大体可分为两个阶段，[2]第一阶段为20世纪70年代中期到90年代初，为排污交易的探索阶段，主要是在政府协调下，做一些局部或区域的交易，建立了一套以“泡泡”、“补偿”、“银行”和“容量节余”四项政策为核心的排污权交易体系。第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施《酸雨计划》为标志，实施至今，取得了巨大经济效益和社会效益。美国大气污染排放交易是迄今为止国际上最广泛和最成功的排污权交易实践，该政策有力促进了美国大气环境质量的改善，也降低了大气污染削减的社会成本。

除了大气污染物开展排污权交易外，美国在一些流域也探索了水质交易，但总体上看，美国的水质交易还处于探索阶段。此外，德国、加拿大、英国等国也开展了排污权交易实践，这些国家都不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度。

2.跨国碳排放交易。从排污权的跨国交易看，主要应用于碳排放贸易。《京都议定书》规定了有效减排温室气体的三种履约机制：清洁发展机制(CDM)、联合履约机制(JI)和碳排放贸易减排机制(ET)，在本质上都属于排污交易范畴，是在明确温室气体总量减排的目标下，通过交易行为来最大程度降低全球碳治理的经济成本。其中，欧洲是世界上最为活跃的碳交易市场。仅2006年，欧洲气候交易所的交易额达280亿美元，交易量为4.5亿吨，约占全世界成交量的35%。[3]近年来，协助发达国家减排的CDM机制发展很快，项目领域主要包括农业、造林和再造林、废物处理和处置、化工行业、能源工业等15个方面。

(二)国内实践

我国排污权交易实践大体上可以分成三个阶段：

1.起步阶段(1987年～2000年)。我国在上世纪80年代末期就开始了排污交易实践。1987年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1991年，在国家环保总局的领导下，在16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，自1994年起在包头、柳州、太原、贵阳等6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。1996年，总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，为中国开展排污权交易奠定了制度基础，为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。2000年4月通过的《大气污染防治法》为国家污染控制战略实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，为排污许可证制度赋予了相应的法律地位。

2.试点摸索阶段(2001年～2006年)。2001年前后，各地纷纷展开排污权交易试点，如中美环境合作项目“利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究”、亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，美国环保协会在南通排污交易的项目等。2002年，原国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》[4]，在山东、山西、江苏、上海等7省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作。2001年，浙江嘉兴市秀洲区出台《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行水污染排污初始权的有偿使用。2006年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。江苏省环境保护委员会也在2004年印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案的通知。总体上看，与二氧化硫排放交易的试点相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱，且排污交易基本上是政府部门“拉郎配”方式运作，随着试点实践的不断展开，排污权交易政策在节能减排领域的潜力已经开始显现。

3.试点深化阶段(2007年至今)。2007年，原国家环保总局启动了国家环境经济政策试点项目，探索绿色信贷、生态补偿和排污权交易等政策。与此相应，地方政府对排污交易机制的应用更加重视。在交易模式探索上，浙江实行“自下而上”的方式，杭州、嘉兴、诸暨等地先后出台了主要污染物排放权交易管理办法；江苏则采取“自上而下”的方式，由省环保厅指导，在太湖流域和一些地市逐步推进排污交易。一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，而且交易标的物比较宽泛，扩展到了具有环境权益的所有交易物。2008年5月，天津排污权交易所成立，交易标的物涉及二氧化硫、化学需氧量等传统污染物，还涉及温室气体排放权、生产发展技术等。2008年8月，北京环境交易所、上海环境能源交易所成立，经营对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。2009年3月，财政部、环境保护部批复同意浙江省开展在太湖流域杭嘉湖地区和钱塘江流域开展化学需氧量排污权有偿使用和交易试点，同时在浙江全省范围开展二氧化硫排污权有偿使用和交易试点。与过去的以环保部门为主要平台的试点相比，目前排污交易试点和探索确实迈出了一大步。

(三)基本经验

排污权交易在国内外的实践已经积累了比较丰富的经验，可概括为四个方面：

1.完善的法律法规支撑。美国通过在法律上对污染物排放总量、各单位的容许排污量、排污权交易方式和违规处罚等方面予以明确，使排污单位有减排、交易的压力和动力，促进企业改进技术、减少污染物排放，保证了企业有剩余排污权可交易，使得企业通过交易获利成为可能。

2.合理的排污权交易制度设计。在明确规定排污权交易的对象、交易范围、初始排污权、排污权的交易方式等基础上，还具体规定了参与交易企业污染物排放的监控系统、交付制裁金等保障措施，从而保证了排污权交易制度的有效实行。

3.完善的技术支撑系统。国内外排污交易的实践表明，实施排污权交易需要一定的技术支持，主要包括排污权分配和排污情况监控。如美国，对所有参与交易单位要求必须设置污染物排放连续监控系统。

4.健全的监管体系。美国的大气污染(SO2)排放交易在科学设计排污权交易制度的同时，还注重对排污权交易的监管，包括对实际污染排放、交易执行情况等方面加强监管，且对违反规定的企业采取相应的处罚措施。这样，促进企业改进技术，减少排污，同时有利于排污权交易市场的活跃和交易的顺利进行。

三、浙江排污权交易实践及存在的主要问题

(一)主要实践

浙江省排污权交易实践于2002年在嘉兴市秀洲区展开，经过5年的探索实践，2007年11月起在嘉兴全市范围全面实行排污权交易制度。嘉兴市明确，排污权可转让方为通过实施工程治理、结构调整减排项目和监督管理减排措施，在完成削减任务后，有多余指标可供排污权交易的市场主体；排污权需求方为需要获取向环境排放污染物许可权的市场主体，包括因实施建设项目以及不能完成政府规定减排任务的企业。被列入县级以上重点污染整治区域的、被列为环保信用不良的、被实施挂牌督办的以及其他法律法规规定的企业，在完成治理任务前不准申购排污权。至今，排污权交易储备中心已交易100多笔，取得了较大成效。

在绍兴市，试点重在排污权有偿使用指标的初次分配，体现了环境资源化、价格化、有偿化、产权化。对排污单位多余的排污指标，则采取政府回购的方式，并规定了必须回购的几种情况。该市还正确处理了新老污染源的关系，详细规定了新老项目的不同操作要点。采取老污染源排污入网费自动转换为排污权有偿使用金的管理方式，顺利解决了老污染源的问题。从二氧化硫、化学需氧量排污权的价格制定角度看，老污染源与新污染源的价格相差20倍，既体现了新污染源总量控制的客观要求，又使老污染源转换排污权的积极性得到实现，取得了较好效果。

此外，杭州市致力于排污权交易的政策、地方性法规的制订工作，并将排污权交易逐步纳入统一的公共资源交易平台；台州市则在跨产业排污权交易方面做了一些尝试；丽水、衢州等市也正处于试点工作之中。

2009年3月2日，财政部、环境保护部批复同意浙江省在太湖流域杭嘉湖地区和钱塘江流域开展化学需氧量排污权有偿使用和交易试点，同时在浙江省全省范围开展二氧化硫排污权有偿使用和交易试点，我省成为全国三个试点省份之一，排污权交易试点全面启动。

(二)存在的问题

浙江省试点工作起步早，有的已经走在了全国前列，但总体上仍处于自下而上的“摸着石头过河”的探索实践阶段，实践中仍存在不少问题，主要表现为四个方面：

1.排污权交易缺乏相应法规支撑。目前我国排污权交易尚处于试点阶段，从审批到交易，都没有统一的标准，仅凭各地探索来实施。同时，排污权交易是一个系统工程，必须与配套的排污总量分解计划、排污许可等制度整体推进。尤其是排污许可证制度的推行，直接关系到排污权交易的成败，而期待了多年的《排污许可证管理办法》至今尚未出台。

2.排污权交易初始分配存在障碍。出于历史因素及实施难度的考虑，现有企业的初始排污权大部分都是无偿分配的，而新建企业则基本上均要有偿获取。即便有些地方全部采取有偿分配，也都是承认现有，这就使得有些历来污染重、对环境损害大的企业，用相对较低的成本就能占有大量的排污权指标；而一些污染轻、效益好的企业，反而要用较高的成本才能购买较少的排污权，难以实现排污权在各污染企业间有效分配，难以体现公平原则。

3.排污权交易不够活跃。试点工作中，没有多余的排污权可交易是普遍存在的问题。排污权交易必须在完成国家和省下达的主要污染物减排指标任务以后多余的量才可进行交易。但具体操作中，企业减排下来的主要污染物排放指标往往容易被纳入各地的减排“盘子”，而没有多余的指标进入交易平台。同时，不少大型企业在政府鼓励下投资建设减排工程，并将超过国家和省下达的减排任务以外的部分也无偿纳入区域减排任务“盘子”，以冲抵区域减排指标，实际上也阻碍了排污权交易制度的发展。另外，即使有多余的排污权可用于交易，很多“卖方”往往存在惜售的心理，这也是导致交易不活跃的问题之一。

4.排污权交易后监督管理机制不健全。由于人员配备和总量执法技术方面的原因，在排污权有偿使用和交易进展较快的地区，交易后的监管尚处于真空状态。若监管体系无法跟进，势必影响排污权交易的健康有序开展，更影响环境质量的改善。

四、完善排污权交易制度的对策建议

总体上看，浙江排污权交易试点工作虽取得了一些成就，但也面临着如排污权交易缺乏相应法规支撑，排污权初始分配存在障碍，交易不够活跃，交易后监督管理机制不健全等方面的问题。因此，以排污权交易理论和国内外排污权交易的基本经验为认识基础，结合浙江排污权交易实施的现状，针对浙江排污权交易存在的问题，建议如下：

1.抓紧建立与排污权交易制度相配套的法律法规。组织开展排污权交易立法的研究，建立起相关配套的法规及程序，规范排污权交易的一级市场和二级市场，确保排污权交易有法可依。抓紧制定污染物排放总量控制、排污权有偿取得实施管理办法、排污权交易监管办法、排污权交易管理办法、排污权有偿使用资金管理办法等法律法规。

2.进一步合理确定污染物排放总量。考虑到太湖流域水环境质量大部分超过环境功能区标准的原因，如根据目标容量(减排目标)来确定污染物排放总量难以实现以最优的成本改善环境质量的最终目标。因此，建议依据目标总量和容量总量双重标准来确定区域(或流域)污染物排放总量。

3.合理分配初始排污权。建议合理确定排污权有偿取得的条件、程序、时限要求、分配方法、初始价格形成机制、付款方式、资金的使用与管理等。在分配方法上，建议采用排放绩效法作为企业排放配额的分配方法；在定价上，初始分配价格应据市场供求关系和单位治理费用的变化进行调整，考虑到历史原因，对老企业应给予一定得优惠；在分配有效时限的设计上，结合5年总量控制规划，设计5年排污许可证，使排污交易市场主体对排污指标的价格有明确预期；在交易付款方式上，可采取一次性支付和分期付款相结合的方式等。通过合理的配额指标分配体系，实现政府分配行为的公平、公正、公开，构建并不断完善排污交易一级市场。

4.培育排污权交易二级市场。在排污权交易制度设计过程中，建议政府应将工作重心由直接的行政控制转变到努力培育排污权交易市场，为市场服务上来，包括明确交易主体资格、制定交易规则、构建交易平台、做好交易监管和违规处罚等。在交易价格设计上，定位为政府指导下的市场调节机制；制定交易规则，防止出现交易价格垄断；对于不同空间尺度的交易予以区别规范，特别对跨区交易，要避免因排污密集造成的污染问题；发展环境金融事业，建立环境银行，开展环境容量及排污权存贷业务。通过这些措施确保排污权在二级市场上能够正常交易，实现真正激活排污交易市场。

5.建立排污权交易的激励机制。建议从法律上明确超额减排的单位拥有该部分排污权的使用、收益和处分权力，对积极削减排污总量并积极出售排污指标的企业，政府应从税收、技术、资金等方面予以扶持，并保证在其重新需要增加排污指标时以优惠的价格向其优先提供等。在排污权交易不活跃的情况下，政府应购买富余的排污权，以提高企业治理污染的积极性。

6.完善污染源监测管理体系。实行排污权交易制度，只有把企业的实际排污量与账面排污权数据相对应才有意义。因此，一方面，建议提高参加排污权交易的企业的监测能力(如在线监测)，尽快建立完善的排放检查系统，在企业排污口安装“环保黑匣子”和污染物自动监测仪等，保障各类污染物排放能够进行有效的跟踪监控。另一方面，加大构建污染源基础数据库信息平台、排放指标有偿分配管理平台、污染源排放交易账户管理平台的力度，建立企业污染物排放台帐制度，全面管理参加有偿分配和排污交易体系的污染源。

7.建立健全信息公示和公众监督制度。由于排污权的分配涉及巨大经济利益，如果没有相应的监督制度，很容易产生“寻租”腐败。建议建立排污权交易的相关信息公示制度，提高排污权交易透明度，接受公众监督，避免滋生腐败问题。

[1] 蔡守秋,张建伟.论排污权交易的法律问题[J].河南大学学报：社会科学版，2003(5)：98-102.

[2] 王小龙.排污权交易研究：一个环境法学的视角[M].北京：法律出版社,2008：78-103.

[3] 北京环境交易所.全球碳交易市场[EB/OL].(2008-08-04).http://www.cbeex.com.cn/article/hbtd/200808/20080800003422.shtml.

[4] 吴健.排污权交易——环境容量管理制度创新[M].北京：中国人民大学出版社,2005：66-87.

[5] 董玮琳，陈亮，陈东辉.排污交易权理论与实践探讨[J].中国环保产业，2007(3)：5-9.

Policy Construction and Strategy Study of EmissionTrading in Zhejiang Province

JIE Jiancheng

(ZhejiangEconomicInformationCenter,Hangzhou,Zhejiang, 310006,China)

Emission trading pilot in Zhejiang Province has been promoted to province-wide. However, there are still some difficulties and problems during the pilot process. Based on the theory, nature and content analysis of emissions trading, as well as the foreign practical experience, this paper discusses several problems which exists in Zhejiang emissions trading, e.g. the lack of laws and regulations, obstacles in the initial distribution, the in active transaction, imperfect supervision and management mechanism. Finally some countermeasures are proposed to improve the emissions trading system in Zhejiang Province.

Zhejiang economic; emission trading; environment protection industry

2009-12-01

揭建成(1979- )，男，浙江衢县人，经济师，工商管理硕士。

F127

A

1671-2714(2010)02-0065-05

(责任编辑陈汉轮)