小产权房问题现状及对策研究——以河北省石家庄市为例

王 彦

(河北政法职业学院,河北石家庄050000)

所谓小产权房,是指不符合城乡建设规划、在集体土地之上建造并出售给非本集体成员的房屋。有学者认为,小产权房为“在集体土地上开发的商品房”[1];还有学者认为,小产权房是指在农民集体土地上,由乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅,并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书的房屋[2]。建设部认为,在众多城市郊区,一些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,除用来安置本集体经济组织成员外,还以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售,这些房子俗称小产权房[3]。小产权房是人们约定俗成的称谓,其实,从法律上讲,产权无所谓大小之分,只有合法不合法之别。合法的产权受法律保护,不合法的“产权”实质上没有产权。

现在全国各地均不同程度地存在着小产权房,在大中城市尤其严重。据统计,到2008年初,北京市的小产权房占到房地产市场的20%;2009年6月,深圳住宅总面积约为2.6亿平方米,其中小产权房高达1.6亿平方米,比例已经超过60%[4]。石家庄作为省会城市,其小产权房问题由来已久,小产权房也达到相当规模。相关部门为解决小产权房问题,也出台过一些政策措施,收到了一些成效,但是,从根本上解决这一问题还有待时日,还有待于建立在科学理论基础上的政策出台。为准确了解石家庄市的小产权房现状,分析其形成原因,探究其破解对策,我们进行了详细的社会调查和理论研究,拟提出合理性的建议和意见。

一、石家庄市小产权房的形成及现状

(一)实现土地价值的本能促使农民集体突破了现行土地制度

《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据这些法律规定,城市的土地属于国家,农村除属于国家所有之外的土地归集体所有。城市居民拥有房屋需要使用国有土地的,可以通过两个途径解决,一是申请国有土地使用权之后自建房屋;二是购买城市的商品房、经济适用房等法律允许购买的房屋。第一种方式几乎很少用到,一些地方出现过的城市居民个人申请土地、集资建房就属此类,但是由于种种原因,真正实施的微乎其微。第二种方式最常见,城市居民主要通过购买商品房来取得土地使用权。对于农村居民,应当通过向集体申请而取得集体土地使用权建造房屋。相关法律还规定,城市居民不得购买农村宅基地和农民的房屋。除农村集体建设用地之外,其他单位需要使用集体土地进行建设(包括商品房建设)的,应当先由国家将该土地征收之后,由国家出让或转让给使用单位,该单位才能够使用。多年来众所周知的事实是国家以极低的价格从农民集体手中把土地征来,而转手以高价出让,从中获得巨额差价。对于本身还相对贫穷的农民集体而言,宪法规定自己享有所有权的土地却被国家以法律规定的唯一手段拿去赚取高额利润,总是心有不甘。所以,一旦有机会实现土地的最高价值,农民集体就义无反顾地去实施,而不惜违法,特别是当全国各地的小产权房风起云涌而又法不责众时,农民集体就更加无所顾忌了。就石家庄市而言,小产权房主要集中在两种地方,一是市区的城中村和市郊农村,二是郊县的风景名胜区。后者如平山县的温塘、元氏县蟠龙湖等地。不论城市还是农村,农民集体充分发挥“资源优势”,开发房地产出卖,这是实现利益的本能使然。这种追求利益最大化的本能本无可非议,但是当该行为与宪法、国家耕地保护制度、城市规划建设制度等相冲突时,就需要我们从两个角度进行反思,一是这些违法行为为何愈演愈烈,应如何查处?二是现行法律制度是否合理?

(二)城市商品房价格居高不下是导致小产权房购销两旺的主要原因

就全国而言,近年来城市商品房价格的持续高涨导致许多人望楼兴叹,小产权房低廉的价格促使许多相对贫困的城市居民实现了居有定所的梦想。虽然国家为解决中低收入者的住房困难,出台了经济适用房制度,但由于其数量及条件的限制,远远不能满足社会的需要。石家庄市民坦言:购买小产权房“能有个住的地方就行”[5]。

石家庄市2000年前后商品房的价格在1300元/平方米左右,而到2009年,城市中心区和平路附近的房价已经达到5800元/平方米。与北京、深圳、上海等大城市相比,石家庄市的房价上涨速度还较低,但是城市居民的收入增加速度也相对较为缓慢。与同期商品房价格相比,小产权房的价格一直处于相对较低的水平,2000年石家庄市小产权房的价格为800元/平方米,2009年为2200元/平方米(上水园房价)。对于中低收入者,小产权房无疑是唯一的选择。

(三)政府职能发挥不力是导致小产权房蓬勃发展的外因

小产权房从出现的那天起就不合法,但是能够不断发展壮大,其外因是政府监管查处不力。小产权房多集中在市区及其周边,就在政府的眼皮底下,从开工建设到出售交付,不是一朝一夕之事,有关部门不可能发现不了,如果能够发现一起,查处一起,也不会导致现在的局面。在2000年前后,石家庄市的许多小产权房还不敢公开销售,多是通过与村民签订君子协议,以村民的名义购买,过户只能在村委会进行;现在,小产权房的销售已经完全公开化,开发商不再遮遮掩掩,而是明确告诉对方是小产权房,也不再虚假承诺将来可以办市证。开发商之所以敢于公开销售小产权房,是与政府部门查处不力有关。

(四)法不责众的从众心理是导致小产权房产销两旺的心理原因

近年来,小产权房越来越多,人们对小产权房的担心也越来越低,甚至有的市民为了投资而购买小产权房。大家的心理是:反正有许多人购买小产权房并居住,政府总不会强行拆除这些楼房;如果政府强行拆除,这些居民就无处可住,就会引发新的社会矛盾。众所周知,对于现在各级政府而言,社会稳定是压倒一切的大局,在涉及群体利益的问题上,政府会慎之又慎。

对于小产权房的开发者、建造者而言,也同样存在从众心理的问题。市区及市郊农村的村委会、开发商等看到他人建造小产权房并获得高额回报,却没有受到任何法律的惩罚或制裁,于是也不惜违反法律,纷纷效仿。

(五)小产权房多与村民住宅混合在一起

调查显示,石家庄市的小产权房单独建设的少,多是与村民住宅楼混合在一起。如建成多年的留营小区共有楼房57栋,除4栋为有市证的市直机关宿舍外,其余53栋均为村证房,而这些楼房的5、6层当初就公开对外出售,其余楼层出售给本村村民,而这些出售给本村村民的楼房现在许多也已经转让给非本村村民。再如位于西营村西的上水园小区共有楼房13栋,其中10栋面向村民销售,另外3栋对外销售。

石家庄部分典型小产权房具体情况统计表

(六)购买小产权房的多是中低收入者

调查结果显示,石家庄市购买小产权房的多是城市中低收入者,上世纪末通过房改买得住房的城市居民因为已经拥有了一套住房,多没有购买小产权房的意愿,即使需要更换较大的住房,因为这些群体多为国家机关、事业单位职工,且多有一定的积蓄,他们更多地选择商品房。购买小产权房的主要包括以下群体:一是上世纪90年代中后期以后农村出身的大学毕业生,囿于家庭经济条件限制,只能选择购买小产权房;二是进城务工的农民工,由于有了自己稳定的工作,且结婚生子,需要在城市安家落户,但是由于经济原因也只能选择购买小产权房;三是城市固有的中低收入者,如不景气企业职工、下岗失业人员等,同样是由于经济原因而选择小产权房。

问卷显示,绝大多数被调查者愿意购买正规商品房,但是由于价格、贷款困难等经济原因而放弃。当被问及为何不选择经济适用房时,多数被调查者对经济适用房不抱希望,认为很难实现。当被问及为何不选择廉租房时,许多人对廉租房制度陌生,不知道如何申请,或者听说过但也表示没有希望;同时,许多人表示,与其选择租房,不如便宜点购买小产权房,毕竟是自己的房子。这其实反映了人们的一种观念:租房不如买房。国内某著名房地产商表示:应该转变中国人的观念,发达国家也不是人人都能够买得起房,许多人还是租房。这种观点有一定的道理,但是不符合中国国情。其一,国人根深蒂固“家”的概念就是有自己的住房,而不是租别人的房屋;其二,由于社会保障制度还不健全,住房承载了太多的社会责任,是人们体现自身价值、立足社会、实现心理平衡的重要方式,是维持稳定生活的重要因素;其三,货币贬值和房价攀升使人们看到拥有住房比存钱有更高的保值功能,是投资的有效途径。

二、小产权房现象的利益博弈分析

从现行法律来看,小产权房无疑是非法的,但其能够从无到有,从小到大,演变成为一个严重的社会问题,就使得我们不得不对现行制度进行反思,从利益博弈的角度进行分析,探究其根源。

(一)农民集体利益与政府利益之博弈

小产权房主要建设在集体土地之上,而《宪法》规定集体土地属于集体所有。集体土地上建设商品房出售只有一条路,那就是将土地变成国有土地之后,由国家出让给开发商。《土地管理法》等法律明确规定了征地的补偿标准,但是现实证明这一补偿标准与政府采取招标拍卖方式出让土地的价格相差甚远。农民集体眼睁睁地看着自己所有的土地被国家以“合法”的方式拿去之后获得巨额回报,其心理怎会平衡?

当农民集体发现自身利益被国家以法律的手段攫取时,出于维护自身利益的本能就决定了农民集体采取措施来对抗。从理论上讲,农民集体可以建议修改法律,赋予农民集体出让建设用地使用权的权利,但是,由于种种原因,农民自身的建议很难到达立法机构,相反近年来许多专家学者却提出了诸多此类建议。农民集体认识到要改变法律是非常不现实的,而现实的做法就是用建设、出售小产权房的行动来“维权”,一些地方政府的违法审批也起到了推波助澜的作用。

(二)群众的安居需求与房地产市场之博弈

随着我国城市化的发展,城市人口呈迅速增加的态势,解决住房问题就成了城市发展的首要任务。新城市居民需要有一套属于自己的住房,老城市居民需要更换更大的住房,城市富人需要拥有更多房屋实现投资目的,因此,近年来我国大中城市房地产业发展迅速。但是相对于不断攀升的房价而言,城市中低收入者收入的增加远远落后于房价的涨幅。房价的增长直接刺激了人们的购房欲望,因为如果现在不买,以后会更加买不起。当其经济实力不能购买商品房时,小产权房便成了唯一的选择。

通过调查,我们发现一个有趣的现象,反对小产权房的主要有两种力量:一是以住房与城乡建设部(原建设部)为代表的政府,二是开发商。政府反对的表面原因是小产权房违法违规,扰乱国家的城市规划,有损耕地保护制度。开发商反对的原因是因为小产权房“扰乱了房地产市场”,直接影响到开发商的利益。

(三)政府法治与公众违法之博弈

小产权房问题其实是政府执法不力与公众不断违法的结果。正如前述调查分析,法律早已规定禁止购买小产权房,许多购买小产权房的人是出于一种“赌”的心态,其实是用违法“赌”政府的决心。与业主购买小产权房的热情与日俱增相对应的是政府部门三令五申禁止小产权房的提示与警告,但是政府真正查处拆除的却极少。这种现象其实非常危险,是群体违法与政府执行力的对抗,如果因为违法的人多了就不予查处,则党和政府的执政能力就会受到挑战。因此,解决小产权房问题是当前的一项重要社会问题,现在不解决,将来必将问题更大、更难解决。

三、解决小产权房问题的对策建议

解决小产权房问题,是一个涉及立法与执法、国计与民生、稳定与发展的重要课题,需要正视现实国情,尊重现行法律,反思现行制度,在此基础上科学设计解决方案。课题组从以下方面提出对策建议。

(一)用发展的眼光全面衡量小产权房的得失

小产权房的出现是新农村建设的衍生产物,在相当程度上推进着城乡统筹发展。新农村建设需要的不仅仅是政策指导,还需要建设资本。仅靠农业积累是不可能积累起新农村发展资金的。土地是农村最大的资本,但土地只有允许流转才能成为资本,让城市资金进入农村,才可以有效地发挥土地的资本价值。由于资金筹集问题,村委会便会和开发商合作,将上级政府批准的、用于新农村建设的宅基地同开发商合作开发,然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民,另一部分房子便让开发商出售给城市居民获取利润。这对于加快农村城镇化、淡化城市居民与农村居民的身份差异、最终实现城乡统筹发展有着积极意义。

开发商普遍认为小产权房对城市房地产市场形成了负面影响,这是一种片面的观点。从现有土地制度来看,城市国有土地一直是处于供不应求的局面,这影响到了住房市场的供应量,从而不断地推高房价,让市民无法承受。在这种情况下,小产权房市场的出现,在一定程度上可以有效地缓解城市住房需求压力,而且也放缓了房地产市场过快泡沫化的发展,这对于城市房地产市场的影响是正面的。

(二)修改现行法律,建立集体建设用地使用权流转制度

为切实维护农民集体的利益,法律应当赋予农民集体出让集体土地使用权的权利。只要符合国家规划,集体有权将土地有偿出让给他人使用,其使用年限同国有土地相关规定,使用费由双方协商确定,国家可以收取一定的税收,该土地的性质不变,仍然归该集体所有;使用权到期之后,集体有权收回土地;如果是出让土地建住宅的,法律应当允许,对所建住宅由政府核发产权证书;到期之后房屋的所有权人应当向集体交纳下一规定年限内的土地使用费,该费用标准应根据当时的土地出让价格核算确定,其对房屋拥有的所有权不变。

(三)区别对待,实行“二次房改”,使现有小产权房逐步实现合法化

政府在住房政策上的“第一要务”,应该是使人民买得起、住得好房。小产权房的出现,虽然为现行法律所不容,但却是对现行房地产市场利益重构的尝试。不可否认,对小产权房的解决必须兼顾农民、城镇居民、政府、开发商各方利益。课题组建议:

1.对符合城市发展规划,建筑质量合格的小产权房,应在对开发单位进行处罚、责令补交相关费用、将该土地征收归国家所有的基础上确认购房人的房屋所有权,并颁发产权证书。购房人在申请办理产权证书时应当补缴土地出让金的差价。对在小产权房建设过程中存在违法行为的相关人员必须严格追究法律责任。补缴土地出让金的标准应当由有关部门进行评估后确定,该标准不应过高,也不应过低。过高会大大增加购房人的经济负担,给经济条件差的购房人雪上加霜;过低会降低违法成本,给商品房市场造成新的冲击。另外,对于购房人,可以采取灵活多样的方式补缴土地出让金,如能一次性交清的,政府应当及时办理产权证书。如果不能一次交清,也可分期缴纳,待其交清之后为其办证。对于确因经济困难不能缴纳的,可以由政府评估之后将该房屋界定为经济适用房,给其发证,允许其居住,但是限制其转让;也可以根据房屋评估价值与土地出让金的比例实行政府与其共有该房屋,给其办证,确认其享有房屋所有权之比例,允许其居住;如果将来其转让房屋,可以转让其享有的房屋比例,也可以与政府共同出售房屋,按共有比例分配房款。

2.对不符合城市发展规划,建筑质量不合格的小产权房,应当坚决拆除。由于拆除给购房人造成的损失,应当由开发小产权房的村委会、出卖单位及违规审批单位与购房人共同承担,因为这些单位对小产权房的形成具有共同的过错,购房人明知法律禁止而购买小产权房,也应承担一定的损失。当然,这一措施并非立即实施,而是随着城市规划的进行有序推进,政府可通过对开发、出售单位的处罚及出让土地等方式筹措资金,给购房人一定经济补偿的方式进行。该补偿金不应是商业拆迁的补偿标准,也不是政府征收的补偿标准,而是低于前两个标准大致相当于或略高于其购房金额。这样,既使购房人的损失降到了最低,又使之承担了违法的后果,不会引发新的社会矛盾。济南拆除“格林小镇”的补偿标准可以借鉴。

课题组称以上两项措施为“二次房改”。上世纪90年代末期,我国实行房改,将公有住房出售给个人,在此过程中个人以较为优惠的价格购得住房,国家回笼了大量的资金,促进了商品房市场的形成和发展。小产权房问题的解决也可以借鉴房改的思路和措施,变不利为有利。小产权房“转正”之后,必将使规模庞大的小产权房纳入商品房的范畴,使之流转符合法定程序,利于法律的有效实施,极大地增加国家税收,也可以促进城乡差别的减少,是利国利民之事。当然,实行“二次房改”也会使一些利益群体不满,如开发商担心因此影响商品房市场,购买了正规商品房的人会担心自己的房屋价值“缩水”,等等。但是,从长远来看,小产权房“转正”会促进房地产市场的扩大和更加有序、理性发展。可以说,任何制度都不可能尽善尽美,只要其利大于弊,就应尽量促成,并努力减少其弊。

(四)在解决现有小产权房问题的同时,逐步实现市区农民住宅的商品房化

石家庄市的小产权房与农民的房屋往往混合在一起,往往楼上是小产权房,楼下就是村民的房屋,如果解决了小产权房的“转正”问题,那么农民的房屋是否可以转化成商品房呢?答案应该是肯定的。为逐步消灭城乡差别,也应该允许农民个人的房屋出售。而如果允许农民的房屋出售,就必然与现行法律相矛盾,这就需要修改现行制度。修改的办法有两种选择,一是将集体土地变性为国有土地,农民的房屋也变性为城市商品房;第二种选择是继续保留市区内的集体土地,允许农民在集体土地之上继续保有自己的住宅,但是一旦出售该房屋,就不得再行申请宅基地,同时买方应当向集体交纳土地使用费。

(五)统一城乡规划,实行全民住房保障制度

现行法律对农村与城市的住房制度有不同的规定,法律严格限定农民一户只能拥有一处宅基地即一处房产,如果出卖房屋就只能卖给本集体符合申请宅基地条件的本村村民,这样其房屋的价值就被法律牢牢地限定了;而城市居民只要有钱就可以购买无数套住房,理论上和法律上却没有任何限制,其实城市的土地资源更为宝贵。现行制度降低了农民房屋的价值,堵死了农民利用房屋融资的渠道,不利于农民财产价值的发挥,只能加大城乡差别。需要明确的是,城市化、公寓式乡村住宅更符合集约化的土地利用。在农村建造住宅小区会减少耕地的说法并不能成立,相反,住宅小区可以节省大量的居住面积,有利于开拓出更多的耕地。2007年10月全国人大常委会通过了《城乡规划法》,同时废止了《城市规划法》,一字之差,意义深远。随着社会的发展,城乡一体化是不可避免的,处理小产权房问题也应当站在这样的高度上审时度势。为实现城乡一体化,我们建议应该实行城乡统一的房地产政策制度。

小产权房的出现还有一个方面的原因是我国的住房保障体系不完善,各个购房阶层的需求存在很大的缺口。治标更要治本,应该完善住房保障体系,建立多层次住房保障制度,商品房、限价房、经济适用房以及廉租房各归其位,各司其职,形成梯度消费,满足不同购房人群的需求,让买不起房子的人也有房子住。

(六)采取措施抑制房价,提高居民收入水平,使中低收入者能够买得起住房

房价过高是群众购买小产权房的主要原因,但是房价是多少才是合适的呢?随着经济的发展和人民收入的不断增加,房价总体上涨是必然趋势,但是,上涨过快、远远超过居民收入增加水平的房价就属于过高。因此,政府有必要利用政策措施对增加过快的房价进行干预,同时不断提高居民收入水平,使城市中低收入者能够有能力购买普通的保障性住房。至于有能力购买也应该通过调研确定一个合理的标准,比如相当于城市中等收入家庭一定年限的收入水平,通过这一标准,给这些居民一个合理的预期,即通过支付一定的首付可以购买房屋,并通过合理年限的还贷完成购房。

总之,小产权房问题的形成是一个长期的过程,是多种因素综合作用的结果,所以解决这一问题也不能一蹴而就,而应在正视现实、放眼未来、尊重法律、完善制度的基础上有序解决,既要维护社会稳定和人民群众的根本利益,又要维护法律的尊严,变不利为有利,借小产权房问题的解决,为缩小城乡差距,构建城乡一体化的现代文明社会创造良好的法治环境和和谐的社会氛围。

[1] 陈武元.小产权房应该合法化[N].经济日报,2007-09-01.

[2] 文林峰,杨玉珍.小产权房不能解决城镇居民住房问题[J].城乡建设,2007,(8).

[3] 孙荣飞.建设部:“小产权房”不能办理房产证等合法手续[N].第一财经日报,2007-06-20.

[4] 众厦地产.小产权房专题研究[EB/OL].www.snifast.com.,2009-07-02.

[5] 洛涛,王民.石家庄市民购买小产权房心态:有个住的地方就行[N].经济参考报,2007-12-10.