网络社会下中国公共政策议程设定模式的转型*——基于“肝胆相照”论坛的分析

朱亚鹏

20世纪90年代中期以来，伴随着国际互联网网络技术的发展、成熟和在中国的普及，中国社会各领域迅速地计算机化和网络化，网络社会(cyber society)在中国的兴起已成为不可否认的事实。近年来，作为网络社会重要构成部分和存在形式之一的网络论坛(cyber forum)，在中国同样得到迅速发展。网络论坛不仅为民众提供了信息交流的双向渠道，形成了利益表达的互动性公共空间，而且提升了中国公众参与和推动公共政策议程设定的技能与效率，从而在很大程度上打破和改变了政府官僚对公共政策议程设定的垄断状况，促进了我国公共政策议程设定模式的转变。为此，本文试图以Rogers W.Cobb等人提出的政策议程设定模式为分析框架，对“肝胆相照”论坛(www.hbvhbv.com/forum/)促使乙肝歧视问题最终被纳入政策议程这一个典型案例进行研究，进而分析网络论坛在公共政策议程设定过程中的作用，探讨发展中的网络社会对中国公共政策议程设定模式的影响。

一、网络社会在中国的兴起

互联网在中国的发展虽然起步较晚，但是从网络使用者数量及其构成方面而言，中国互联网的发展非常迅猛。根据中国互联网信息中心(CNNIC)的统计资料，中国自1994年全功能联入国际互联网后，截至2008年12月31日，中国网民规模达到2.98亿人，占中国人口总数的22.6%，普及率超过全球平均水平;网民规模较2007年增长8，800万人，年增长率为41.9%;其中宽带上网的网民达到了2.7亿人，占网民总数的90.6%①中国互联网信息中心(CNNIC):《第21次中国互联网络发展状况统计报告(2008年1月)》，第12—14页，http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2008/1/17/104156.pdf.。从阶层分布看，近年来，网络使用者不再集中于社会精英阶层，而是向普通市民阶层扩展，越来越多的普通民众成为网络使用者，如2008年农村网民数量达到8，460万人，年增长率达到60.8%，8，800万新增网民中的接近6成即5，143万来自农村①中国互联网信息中心(CNNIC):《第23次中国互联网络发展状况统计报告(2009年1月)》，第14—15页，http://www.cnnic.cn/html/Dir/2009/01/12/5447.html.。

互联网技术的发展使得计算机告别孤独和封闭的状态，形成了开放、自由和共享的网络，并在互联网的基础上形成了人们社会生活互动和信息沟通的空间，这个空间可称之为网络空间(cyberspace)，而人们在网络空间中发生的各种互动关系的总和也就构成了网络社会(cyber society)。由此可见，网络社会是通过互联网络联系在一起的各种关系聚合的社会系统，是一种社会形式或社会存在方式。它与日常社会一样都是由人与人之间的互动关系所组成，实际上也是日常社会的一部分②童星、罗军:《网络社会:一种新的、现实的社会存在方式》，《江苏社会科学》2001年第5期。。网络互动并不是取代其他沟通工具，而是与它们一起扩展了社会网络(social network)的范围③Manuel，Castells，The Rise of the Network Society(Information Age，1.)，Blackwell Publishers Inc，1996，pp.358—364.。

网络社会的兴起使得中国的经济、社会与日常生活等方面均发生了巨大变化。它在政治领域的影响也非常明显。近年来，不少学者就互联网络与政治民主的关系展开了研究，关注的主要问题是数码革命是否正在推动现行民主制度的进一步发展和完善，而从相关研究文献来看，普遍的观点是互联网通过促进信息传播、形成公共空间和组织集体行动等三种方式促进了民主转型的发生④吴国光:《资讯传播、公共空间与集体行动:试论互联网对中国民主化的政治作用》，载张茂桂、郑永年主编:《两岸社会运动分析》，台北:新自然主义股份有限公司，2003年，第263—280页。。然而，就现代民主政治而言，最为重要的是保证公民对政府决策过程和议事日程的控制，没有这种控制也就不会有真正的民主⑤俞可平:《增量民主与善治》，北京:社会科学文献出版社，2005年，第138页。。这就意味着民主的实现程度，往往依赖于公民对政策过程尤其是政策议程的参与和影响程度。

互联网在中国的发展以及在此基础上形成的网络社会，能否增加公众对中国政策议程设定的控制能力，促进公众参与和影响政策议程设定过程呢?或者说，中国网络社会的兴起将对我国公共政策议程设定产生怎样的影响呢?笔者以为，探讨网络社会与议程设定问题，既是互联网与中国政治民主化进程之关系课题研究中的应有之义，又是观察和分析互联网影响中国政治与政策过程的一个重要而独特的视角。因此，本文以“肝胆相照”论坛为例，尝试分析和回答上述问题。

二、公共政策议程设定的模式

政策议程设定就是政府对某些社会问题予以重视并将其纳入政策讨论和确认为政策问题而准备采取行动的过程。政策议程设定是政策循环的第一个环节，也是最关键的环节⑥Michael Howlett and M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Canada:Oxford U-niversity Press，2003，p.104，105.，因为公共问题只有进入政策议程才有可能得到政府和决策者的回应。那么，公共问题怎样才能进入政策议程?由谁来提出哪些政策问题?总体而言，关于议程设定的相关研究主要是从两个方面展开:一是分析政治、社会和意识形态等因素与议程设定之间的关系，一是力图解释某个问题如何成为公众关注的焦点并要求政府对此做出反应⑦Michael Howlett and M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Canada:Oxford U-niversity Press，2003，p.104，105.。

在政策议程的研究中，Cobb与Elder是重要的开拓者。他们将政策议程区分为两类:一类是系统议程(systemic agenda)或者公共议程，另一类是制度议程(institutional agenda)或者正式议程⑧Cobb，Roger W.and Charles D.Elder，Participation in American Politics:The Dynamics of Agenda-Building，Baltimore:The Johns Hopkins University Press，1982，p.85.。前者由某一政治共同体(political community)中所有成员普遍觉察的问题(issues)组成，这些问题是值得公共关注的;后者指公共问题引起了政府与决策者的高度关注，并将这些问题认定为政策问题的过程。

Cobb等人对不同国家的政策议程设定进行了比较研究，并提出了政策议程设定的三种基本模式:外在创始模式(Outside Initiation Model)、动员模式(Mobilization Model)和内在创始模式(Inside Initiation Model)①Cobb，Roger W.，J.K.Ross，and M.H.Ross，“Agenda Building as a Comparative Political Process”，In American Political Science Review，Vol.70(March1976):pp.127—128.。每种模式都与特定的政治体制相联系。

1.外在创始模式 非政府的社会团体在议程设定过程中发挥着关键性的作用。非政府团体首先对某个问题非常关注，将此问题中的利益努力向人群中的其他团体扩展，从而形成公共议程，以此对决策者形成足够大的压力，使问题被列入正式议程(formal agenda)。这种议程设定模式一般出现在自由、民主和多元化社会中。

2.动员模式 更多地出现在全权主义政体(totalitarianism)中。它是指政府直接创设问题并努力将该问题从正式议程扩散到公共议程。在这种模式中，政府不必经过公共议程就可直接将某项问题纳入正式议程，但为了能更好地执行政策，政府领导会考虑将其已经确认的政策问题散布到公共议程，并动员公众积极支持新政策。

3.内在创始模式 议题是在政府单位内或在与政府有密切联系的团体内发起，并且将议题局限于特定的政府机构或团体内，不仅不会考虑公众的利益，而且努力排斥公众参与政策议程设定，从而使政策问题远离公众议程。这种议程设定模式更多地出现在法团主义(corporatist)政体中。

Cobb等人对政策议程设定模式的分析，主要是从问题的提出者和问题扩展所形成的公众支持程度展开分析。后来，有学者从这两个维度对此进行修正与完善，形成了四种政策议程设定模式(见表1)。当然，具体到一个社会或国家，并非仅仅只采用一种模式来构建其政策议程，而是可能同时采用多种模式。因为政策议程的设定会受到多种因素的影响，既与经济发展、政治体制与技术水平等宏观因素相关，也会受到政策子系统(如政策支持系统)特性与问题本身特性的影响②Michael Howlett and M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Canada:Oxford University Press，2003，p.116.。

具体到中国的政策议程设定，王绍光受到Cobb等人的启发，以议题提出者的身份和民众参与程度为标准，将中国公共政策议程设定区分为六种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。他指出:在具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体出现之后，我国的公共议程的设置逻辑开始发生变化;过去中国议程设定主要采取前五种模式，而外压模式则在最近几年浮现出来③王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。。那么，互联网的迅猛发展对中国的政策议程设定究竟带来了什么样的影响呢?网络社会的兴起能否促进中国公共政策议程设定模式向更为民主的方向转变呢?

表1 政策议程设定模式的类型

三、网络社会中的政策议程设定:以“肝胆相照”论坛为例

网络的发展是如何影响政策议程设定的?“肝胆相照”论坛在相关议程设定中的作用为我们提供了一个很好的个案。“肝胆相照”论坛是一个由乙肝病毒携带者创建和维护、带有互助性质的民间网络论坛，2001年开始使用现名。该论坛以“为乙肝携带者服务，营造良好的交流环境”为宗旨，将自身角色和功能定位为“乙肝战友的网上家园”。该网络论坛最初成立的主要目的是为乙肝患者和乙肝病毒携带者提供关于治疗、用药经验的交流平台和精神家园。但是，2003年“周一超事件”发生后，“肝胆相照”论坛转变为乙肝维权论坛，并有效地推动了相关政策议程的设定。

(一)严重的歧视问题与集体的失语

根据世界卫生组织的统计，全球约有3.5亿人为乙肝病毒携带者，而中国大陆是乙肝病毒感染的高发地区。根据在全国范围的调查，约有60%的人群感染过乙肝病毒，其中80%无临床表现，肝功能正常，因此被称为无症状乙肝病毒携带者，这个人群在我国达到了1.2亿人①姚弼光:《为无症状HBsAg携带者解惑》，《大众医学》1998年第5期。。传染病学认为，简单地把携带者混同于乙肝患者是不正确的;因为携带者虽然具有一定的传染性，但一般的生活接触和饮食是不会传染的，他们完全可以进行正常的工作、学习和婚恋，而且原则上在就业时亦不应该有任何的禁忌②文晔:《为乙肝病原携带者“平反”》，《新闻周刊》2003年11月24日，总第157期。。

对疾病的医学界定是一回事，社会的认识和反应则是另一回事。乙肝病毒携带者由于感染乙肝病毒，被社会和公众以不同的理由、不同的方式，不同程度地拒绝和排斥，他们在生活、学习、工作和婚恋等社会行为中面临种种障碍，如公众的偏见和制度的不平等③郁晓晖:《解读“乙肝歧视”——关于一项“社会病”的学术再界定》，《社会》2004年第10期。。来自各方面对乙肝病毒携带者这一庞大群体的不公正待遇和对其正当权利的侵害，导致他们面临巨大的生活困境和心理压力，并引发了其他社会问题的出现，如乙肝病毒携带者自杀事件、乙肝治疗虚假广告、假药泛滥等严重地危害到社会的稳定。然而，长期以来，乙肝病毒携带者群体由于知识不足，缺乏有效的意见表达与聚合渠道，社会和制度对乙肝病毒携带者的偏见与排斥及其引发的各种问题并没有引起政府的重视，最终造成整个社会对这一严重问题的失语。这种失语状态直到“周一超事件”的发生才得以改变。

(二)“肝胆相照”论坛对乙肝歧视问题的创始与描述

2003年4月3日，浙江大学毕业生周一超因乙肝“小三阳”被拒于公务员系统之外，而此前他已通过了竞争激烈的笔试与面试，于是愤而持刀刺向负责公务员招录的两名官员，最后导致一死一伤。该事件的发生引起了社会的极大关注，亦迅速成为“肝胆相照”论坛的焦点话题。事件发生两天后，“HBVE权益”讨论版在“肝胆相照”论坛上成立，其宗旨在于以法律手段为乙肝病毒携带者与乙肝患者争取合法权益，呼吁大众关注弱势群体④参见“肝胆相照”论坛:《战胜乙肝》，北京:东方出版社，2005年，第175页。。同时，建立了周一超网上纪念馆，目的是通过纪念周一超来唤起社会对这一群体的关注。权益版版主“金戈铁马”(网名)回顾这一网络维权阵地的缘起，认为原因有二:“一是乙肝携带者分散全国各地，聚集起来并不容易，而网络提供了一个交流平台……二是能够保护个人隐私。在2003年，乙肝携带者面临的社会压力非常大，没有人愿意公开自己的隐私。网络作为一个虚拟空间，非常适合这种讨论。所以网络既容易集合人群，又不会导致隐私的曝光。”⑤根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月11日。至此，“肝胆相照”论坛已逐步发展为乙肝维权的网络论坛与社会组织，正式将乙肝歧视问题确认为一个严重的社会问题，提出了保护乙肝病毒携带者和乙肝患者正当权利的诉求，并积极地推动乙肝维权运动的发展。

(三)寻求支持:推动乙肝歧视问题的系统议程

某一问题被部分社会主体关注后，还不足以成为社会问题或公共问题;只有当此问题被社会大部分人所觉察和表达出来，才能成为社会问题。对乙肝歧视问题的关注同样存在着这个问题，即如何将问题向社会进一步扩展，以引起社会公众的关注，从而获得社会的支持，并形成系统议程。为此，“肝胆相照”论坛积极地从社会媒体、专家组织和个人等寻求支持和资源。

在现代社会中，媒体作为“第四种权力”，对政策议程尤其是公共议程的确立会产生极大影响。因此，借助媒体力量引起社会对某个问题的关注，对于建立公众议程显得尤其重要。作为一个组织，“肝胆相照”论坛走向媒体的工作，是从“周一超事件”开始的。为了使公众能够认识到周一超是“乙肝歧视”的受害者，2003年7月到9月，论坛版主汪洋、上香、小谷子、安心等人多次去浙江，向当地媒体介绍此案发生的背景和普遍存在的“乙肝歧视”问题，寻求媒体的关注。同年9月，“肝胆相照”论坛协助CCTV《新闻调查》栏目拍摄的“乙肝歧视”专题报道播出后，全国形成了电视、报刊、广播、网站等各大媒体争说乙肝歧视的局面①参见“肝胆相照”论坛:《战胜乙肝》，北京:东方出版社，2005年。，引起社会公众的广泛讨论。“肝胆相照”的资深版主“黑人”(网名)坦言:“这几年如果不是媒体帮我们宣传，我们永远只是在网络上，只是在小圈子里头转……尤其是2003年，媒体频繁报道那些事情，所以那时候上我们论坛的网民特别多，那段时间是一个高峰期。”②根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月27日。

同时，论坛努力寻求专业机构和专业人士的支持和帮助。论坛的维权骨干认为:“专家的影响是最大的。因为这个领域的专家就这几个，制定政策的人在专业问题上肯定要咨询专家，这时专家的态度就会影响到政策制定的方向。这些人都是卫生部里头的专业人才，他们肯定是最权威的，官员要问肯定就问这些领域里头最顶尖的人才。”③根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月27日。但是，这些专家学者虽然听说过“肝胆相照”，却没有主动跟它们进行直接密切的联系，更多地需要“肝胆相照”的积极分子采取亲近策略:“那些级别很高的专家、院士，我们很难找得着。但是在一些活动中见到了，我们就会过去打声招呼，讨论问题和联络感情。而且这些专家很忙，一般不会主动把他们的研究文章往我们论坛上贴，只是放到他们自己的博客上。所以我们也主动搜集了这些专家的文章，就是靠我们热心的版主或战友自己去他们博客下载后放到论坛上。”④根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月27日。

在“肝胆相照”论坛及其成员的努力推动下，越来越多的社会主体如各类媒体、医疗界和法律界的专业组织与权威人员等都参与到乙肝歧视问题的讨论中，形成了乙肝维权运动的支持力量，乙肝歧视问题逐渐进入公众议程。

(四)影响政府与决策者:促使乙肝歧视问题进入制度议程

就乙肝歧视问题的解决而言，政府和决策者的重视非常关键。“肝胆相照”论坛在乙肝维权行动中，也通过发起违宪审查、致信国务院领导和接近“两会”代表等方式，对决策者施加影响和压力，促成政府对乙肝歧视问题的重视，列入政策议程。

第一，发起违宪审查 “孙志刚事件”中多位法律专家发起违宪审查的做法⑤2003年“孙志刚事件”引发了3位法学博士以普通公民身份向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。这是中国公民首次行使违宪审查建议权，尽管全国人大常委没有回答《收容遣送办法》是否违宪的问题，但各方的努力促使国务院于2003年6月20日以新的行政法规代替了原来的收容遣送办法。引起“肝胆相照”的注意，他们如此理解“违宪审查”的作用:“这种做法可以提起有关政府部门的重视。普通的法律法规太多，我们没办法一一去影响。是一个个去战斗呢?还是去扎一个根?选择违宪审查可以提醒政府相关部门在立法过程中注意，注意到他们本身在一些乙肝问题上是有(歧视性)问题的、是违宪的……当然也希望起到一个启蒙网友的作用。事实上，很多乙肝携带者不明白自己的权益受到侵害，常常自认倒霉。通过我们这些行动，就可以让他们知道自身的权益是可以捍卫的。”⑥根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月27日。2003年8月13日，由毕业于国内某知名大学法学院的小谷子版主执笔的《要求对全国31个省区市公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》(下称《建议书》)在“肝胆相照”论坛上公布。《建议书》公布后，论坛使用者积极参与初稿的讨论，提出修改建议，并引发了“万人大签名”行动。3个月后，11月20日，由1，161名公民代表签名的《建议书》被寄送到全国人大常委会和国务院法制办，同时还寄给了全国人大常委会副委员长何鲁丽、卫生部副部长高强和全国人大常委会秘书组副组长蔡定剑。违宪审查活动直接将该议题摆列在决策者面前。

第二，致信政治决策者 论坛权益版版主“金戈铁马”认为:“国家很大，问题很多，很多问题都很尖锐，乙肝问题作为刚刚出现不久、矛盾不大尖锐的问题，要想得到国家领导人的高度重视，需要我们争取。”①根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月11日。2004年7月，“肝胆相照”论坛发起“联名致信国务院领导同志”的活动，以求得到政府对乙肝歧视问题的进一步重视。该项活动最后共征集到4，000多位公民的签名。值得注意的是签名活动得到国内一些知名肝病防治专家的支持，如卫生部肝炎防治领导小组成员徐道振、蔡皓东等。同年8月6日，该联名信分别寄给了温家宝总理、吴仪副总理、何鲁丽副委员长与卫生部高强副部长。联名致信引起了中央政府决策层对乙肝歧视问题的高度重视，并得到一定的回应，如人事部与卫生部8月10日迅即公布了《人事部、卫生部致乙肝病原携带者及关注者的公告》。2009年“世界肝炎日”(5月18日)前夕，“肝胆相照”再次征集签名，最终一封由5，376人签名的联名信寄往了中南海，这封给国务院总理温家宝的联名信陈述了中国近一亿乙肝携带者在就学、受教育方面所受到的严重歧视，联名信呼吁取消普遍强制性抽血化验乙肝政策，保护乙肝携带者的受教育权利。

第三，接近“两会”代表 每逢“两会”将要召开之际，乙肝维权活动中的积极参与者就会把全国“两会”代表、各地“两会”代表的资料转帖在“肝胆相照”论坛上，撰写该年度的“重点提案”，动员论坛成员通过电邮等渠道积极向“两会”代表发出旨在维护乙肝病毒携带者权利的呼吁与建议。这一行动的依据在于“肝胆相照”的领导者认为，亲近“两会代表”也是在参与国家的立法过程，“他们(人大代表)向民间征求提案，如果一打开邮箱发现里面有几十封邮件都是反映乙肝问题的，他们就会把乙肝问题提案提上去”②根据笔者所做的访谈记录整理而成，访谈时间:2008年8月11日。。同时，该论坛还号召成员及时登陆人民网、政协网等官方权威网站的“两会”论坛表达相关意见和诉求。经过几年的努力，“肝胆相照”论坛成员的呼吁得到部分代表的关注。如2004年“两会”期间，广东35名代表联名向全国人大提交了《建议制定和修改相关法律以保护乙肝携带者权益的议案》，同时，全国政协委员朱永新向全国人大提交了《关于制订〈保护乙肝病毒携带者权利法〉的建议》。2005年全国“两会”期间，朱永新再次重申了其关于制定《保护乙肝病毒携带者权利法》的建议;全国人大代表周洪宇教授在会上提交议案，建议制定《乙肝病毒携带者权益保护法》。

通过“肝胆相照”论坛成员的持续努力，乙肝歧视问题被部分社会主体提出后，扩散到了更广的社会空间，引起了公众与社会团体的关注与讨论，作为系统议程，形成了对政府的巨大压力。同时，通过多种渠道影响政府决策层，促使决策层重视该问题，最终促成了制度议程的建立和政策的改变:2004年的《传染病防治法》规定任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人;2005年的《公务员录用体检通用标准(试行)》明确了乙肝病原携带者在体检标准中是合格的，公务员录用体检表中也没有乙肝“两对半”的检验项目;2007年的《就业促进法》明确规定了禁止歧视乙肝携带者;2009年的《食品安全法》删除了原《食品卫生法》对肝炎病原携带者的限制。

四、分析与讨论:网络社会与中国的政策议程设定

就问题的提出者与公众的参与程度而言，乙肝歧视问题的政策议程设定显然是外在创始模式。之所以呈现出外在创始特性，主要是基于互联网络的“肝胆相照”论坛的存在。在此议程设定过程中，“肝胆相照”论坛不仅为乙肝病毒携带者等群体提供了情感宣泄、利益表达和政策诉求的空间，发挥了利益聚合和问题扩展的作用，而且发展为维护乙肝病毒携带者合法权益的社会组织，并通过网络乙肝病毒携带者进行充权(empowerment)，对其他网民进行公众教育，同时对政府与决策者施加影响与压力，推动相关政府议程的设定。通过“肝胆相照”论坛的分析，可以清楚看出，迅速发展的互联网为市民的政治参与提供了一种新的可能③Yang，Guobin，“The Co-Evolution of the Internet and Civil Society in China”，Asian Survey，Vol.43，No.3，(May-Jun，2003):pp.405—422.，逐渐兴起的网络社会能够推动公众参与政策过程，影响中国的公共政策议程设定，从而促使中国的政策议程设定朝着更为民主的模式转变。互联网之所以能发挥这样的作用，主要在于它为民众参与政策议程设定提供了有效的工具:

首先，互联网为民众提供了有效的意见表达渠道。相对于决策而言，互联网在意见形成方面的作用更大①Buchstein，H.，“Bytes That Bite:The Internet and Deliberative Democracy”，In Constellations，Vol.4，No.2，1997:pp.248—263.。随着互联网对社会生活各领域的渗透，它日益成为公众获取信息、表达意见和议论时政的主要途径。相较而言，网络是最少过滤的信息渠道，网络使用者通过互联网可以更为自由地表达意见;同时，网络具有较强的互动性，某个体或群体的意见表达往往可以引起其他社会主体、决策者的关注与回应。

其次，互联网能有效地促成问题向社会扩展。随着网络的发展，一个明显的趋势就是争论与抗议逐渐由街头转移到了网络，这主要是因为网络媒体在信息传播方面更为快速和高效②Ayres，Jeffery，“From the Street to the Internet:The Cyber-Diffusion of Contention”，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.566，(Nov.，1999):pp.132—143.。在网络空间中，人人都可成为信息发布者与传递者，由此就会造成信息的放大效应。互联网络在信息传播中的放大效应刚好与政策议程设定过程中的问题扩展的需求相一致，正如在乙肝歧视问题的扩展中所体现出来的，一旦问题被互联网网络空间所捕捉，则将会被迅速地传播出去，从而促进公众议程的设定。

第三，通过互联网可以组织集体行动。互联网突破了地理空间与时间方面的限制，从而可以将不同区域中的社会个体联结为一个有机的网络整体。人们通过互联网络进行交流和联系，不仅可以在虚拟的世界中建立起一种网络化的联系，在现实中也会如此，将电子网络中的逻辑转移到现实世界中去③Rodotà，S.，“Democracy innovation and the information society”，In J Berleur，Philippe Goujon and Ph Goujon eds.，The Information Society，Innovation，Legitimacy，Ethics and Democracy，Boston:Springer，2007，pp.17—26.，从而形成网络行为与现实事件之间的互动④Ho，K.C.，Z.Baber and H.Khondker，“‘Sites’of Resistance:Alternative Websites and State-Society Relations”，British Journal of Sociology，Vol.53，and No.1(March2002):pp.127—148.。其表现之一就是通过网络论坛空间的商议，可以形成一致的意见，进而采取一致的集体行动。

可见，从实际功用来看，互联网为民众提供了参与政策议程设定有效的工具和途径。然而，网络的发展不只有工具性价值，更有意义的是，它提供了一个新的环境，该环境甚至有可能使我们发展、建构出新颖而性质迥异的身份认同，从而使新的民主实践成为可能⑤刘久清:《网络民主前景初探:以公共领域为核心之探讨》，载张锦隆、孙以清主编:《政治与资讯的对话》，台北:扬智文化事业股份有限公司，2006年，第15—38页。。也就是说，除了为民众参与议程设定提供技术与渠道之外，互联网以及由它所形成的网络社会本身就具有民主的内涵。

一方面，新信息技术范式(主要是互联网络)的渗透扩张遍及整个社会结构，由此建构了社会的新形态，即网络社会(network society)，有利于民主的发展⑥Manuel，Castells，The Rise of the Network Society(Information Age，1.)，Blackwell Publishers Inc，1996.。互联网的发展促使社会组织结构发生深刻的变革，对传统的科层制、金字塔式的社会结构提出了挑战，促使社会组织结构扁平化，因而形成没有中心的网络结构，同时任何一个节点都可能变成中心。由于互联网以及网络社会的出现实际上打破了权力集中的态势，不像科层等级体制那样存在一个最高的与最终的管理者，因而“流动的权力优于权力的流动”⑦英文原文为The power of flows takes precedence over the flows of power.，从而使民众的利益与政策诉求更易得到直接表达。

另一方面，网络空间具有的公共领域属性与协商民主(deliberative democracy)有着内在的契合性。所谓公共领域，就是一个关于内容、观点、意见的交换网络⑧［德］哈贝马斯著、童世骏译:《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京:三联书店，1992年。，而网络中的各种论坛(如“肝胆相照”论坛)则恰好为各种意见的充分交换提供了渠道与场所，并且已经成为比街道、公园更为重要的表达活动的竞技场①Sunstein，Cass R，Republic.com，Princeton University Press，2002，pp.24—28.，具有明显的公共领域的属性。经验研究表明，互联网会促进新的公共领域的形成②Ho，K.C.，Z.Baber and H.Khondker，“‘Sites’of Resistance:Alternative Websites and State-Society Relations”，British Journal of Sociology，Vol.53，and No.1(March2002):pp.127—148.，而这种新的公共领域又为协商民主提供了前提。通过“肝胆相照”论坛的个案可以看出，在网络空间中，各种社会主体之间可以进行理性、自由、平等的意见表达与沟通，也能倾听和考虑到不同的观点，并最终在讨论与协商中做出具有集体约束力的决策。网络空间具有异质性，没有事前排他性和特定偏好，是可以强化协商民主的③宋兴洲:《网络民主的困境与局限》，载张锦隆、孙以清主编:《政治与资讯的对话》，第39—78页。。

总之，互联网的发展不仅为民众参与政策过程、推动政策议程设定提供了有效的途径，在工具性角度上显示出其在推动中国政策议程设定模式转向更为民主的方向所具有的价值，而且在此基础上形成的网络社会所具有的特性是与协商民主的精神一致的，从根本上为中国政策议程设定模式的民主转变提出了要求。由于互联网在中国的发展，民众越来越积极地参与公共政策，公共政策制定过程很难再像过去那样不受公众的影响，将公众排斥在外;尤其是政策议程的设定，就再也不可能只是政府和少数决策者的专利了。正如在“肝胆相照”论坛个案所看到的那样，借助于网络，民众可以直接成为政策问题的发起者，并通过媒体、论坛等多种渠道将问题扩散，形成公众议程，在此基础上对政府形成压力，施加影响，最终推动公共问题进入政策议程。这清楚地表明，随着网络的发展，中国公共政策的议程设定模式在发生变化，逐渐向外在创始型转变了。这与中国整体上的社会转型相一致。事实上，中国的决策体制逐渐从原来的政治/行政精英垄断决策过程的模式向社会精英参与决策过程的模式转变④朱旭峰:《政策决策转型与精英优势》，《社会学研究》2008年第2期。，与之相应的是政策议程设定也更多地呈现出动员倾向和外在发起的特征，在政策问题的提出、建构和界定过程中，民众参与及与政府的互动越来越明显。

当然，互联网也受到政府的管制，而且这种管制可能并不比实际空间少⑤Sunstein，Cass R.，Republic.com，Princeton University Press，2002.。但是，并非所有国家都偏向限制网络使用。事实上，政府对网络的态度是矛盾而复杂的:一方面欢迎网络带来的经济效益，另一方面又担心和害怕网络带来的政治后果⑥Corrales，Javier ＆ Westhoff，Frank，“Information Technology Adoption and Political Regimes”，International Studies Quarterly.vol.50(2006):pp.911—933.;一方面鼓励网络的发展，希望充分利用网络来提高政府效率，另一方面又难以适应和面对网络在政治领域提出的挑战。政府对网络的复杂态度，恰恰说明了网络在推进民主发展方面的积极作用。我国互联网的普及和网络社会的兴起推动了社会进步、促进了政治发展实践，无疑证明了这一点。