我国城市化进程中失地农民社会保障模式分析

■徐经意

我国城市化进程中失地农民社会保障模式分析

■徐经意

近些年来，我国城市化进程加快，农村土地大量被征用，农民失地问题日益凸显，解决好失地农民的社会保障已关系到社会稳定和经济发展两个大局。一些发达城市如北京、上海、杭州、苏州、成都和重庆等地都做过积极探索并做出合理的制度安排，形成较为成熟的保障模式。

我国城市化进程加快，农村土地大量被征用，农民失地问题日益凸显，解决好失地农民的社会保障已关系到社会稳定和经济发展两个大局。

养老保险项目城乡统一的一体化模式

北京市率先实现在全市范围内养老保险城乡统一，在其他保险项上农民与城镇居民实现对接的社会保障方式。

2009年，北京市率先打破户籍藩篱，在养老制度上实现了完全的城乡统一。其主要特点是“五统”。一是统一的保险制度。城镇居民、农转居人员、农民获得同等参保权利。二是统一的缴费标准。最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的9%；最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30%。三是统一的保险待遇。养老保险的账户类型、基础养老金标准（280元/人·月）、资金来源一致。四是统一的衔接办法。在与其他基本养老保险的衔接上按照最有利于缴纳人利益的方式进行换算，按照统一的方式衔接。五是统一的基金管理。城乡居民养老保险基金纳入区（县）财政专户，以区（县）为单位核算，统一管理。

纳入城镇社会保障体系的综合改革模式

成都和重庆两市是国家批准的城乡统筹综合配套改革试验区。失地农民（含劳动年龄内人员和超龄人员）完全被纳入城镇社会保障体系，参照享受城市居民社会保障待遇。

2008年重庆市实施新的管理办法，将失地农民纳入城镇企业职工养老保险体系。劳动年龄内人员在征地时一次性补交足额的基本养老保险费后，建立个人账户，并根据缴费年限换算系数，计算养老金，享受城镇职工退休养老金待遇。超龄人员（男性60周岁、女性55周岁以上）在缴纳基本养老保险费后，不建立养老保险的个人账户，直接领取城镇企业退休人员最低基本养老金，并享受高龄增发养老金待遇。被征地农转居人员基本养老保险统筹账户主要来自于征地土地补偿费，个人账户主要来自于征地安置补偿费。

部分纳入城镇社会保障体系的混合模式

杭州市和苏州市是我国东部率先发展起来的城市，城市化起步早，进程快。这两座城市的解决办法是劳动年龄内的失地农民被纳入城镇社会保障体系，超龄人员被排除在城镇社会保障体系之外。超龄人员社会保障的主要来源是一次性获得的征地货币补偿、集体经济组织股份收益、房租收益、征地人员生活保障金等。未成年人员获得一次性生活补助费。

2003年杭州市颁布全市统一的失地农民就业和社会保障办法。劳动年龄内人员依照城镇职工基本养老法律法规参保，但缴费门槛降低，实施“低标准缴费、低标准享受”的双低办法。其基本养老金的计提单独计算，不执行城镇最低基本养老金规定，但养老金的管理机构、基金账户、管理方式和城镇职工养老金相同。基本医疗保险与城镇居民的方式完全相同，并领取就业补助金、获得就业援助和享受城镇劳动者相同的失业保障。失地农民家庭的人均收入低于城镇居民最低生活保障标准，可享受城镇居民最低生活保障待遇。征地时超龄人员（男性60周岁、女性50周岁以上）和未达劳动年龄人员（16周岁以下）一次性获得征地货币补偿。

2004年苏州市颁布失地农民的生活保障办法并在2008年进一步完善。年龄较大的劳动年龄内人员（男性46-60周岁,女性36-55周岁）参加城镇企业职工基本养老保险并可领取最长二年的生活补助费，也可不参加城镇企业职工基本养老保险而领取生活补助费。住院医疗保险享受征地农民单独的医疗保障待遇。年龄较轻的劳动年龄内人员（男性16-46周岁，女性16-36周岁）参加城镇居民的养老、医疗和失业等各项保险，享受城镇居民社会保障的同等待遇。劳动年龄内人员还可获得就业和创业上的援助和补贴。超龄人员（男性60周岁、女性55周岁以上）领取征地保养金，并获得被征地农民住院医疗保险的医疗保障，征地保养金按不低于城镇居民最低生活保障标准发放。未成年人员（16周岁以下）一次性获得生活补助费（6000元），不纳入社会保障体系。市财政建立被征地农民基本生活保障基金和住院医疗保障基金。资金来源于各项征地补偿安置费用。

独立于城镇和农村社会保障体系之外的专属模式

上海市是城市空间规模大幅扩张较早的城市，失地农民的社会保障问题具有阶段性特征。失地农民排除在城镇社会保障体系之外，参加独立的社会保障体系，保障资金由财政管理，专款专用。

上海市的社会保障制度有城镇基本社会保险制度（简称城保）、小城镇社会保险制度（简称镇保）、农村社会养老保险制度（简称农保）、外来人员综合保险制度（简称综保）和新型农村合作医疗、新型农村养老保险制度等。2003年建立的镇保，专门为原村队撤制的小城镇户籍人员（含失地农民）服务。镇保项目包括基本养老、医疗、失业、工伤和生育等基本保险，是强制征缴项目，还设立五项补充保险，是自愿缴纳项目。劳动年龄内人员参加镇保，镇保缴费基数、比例和期限由各区县政府确定，资金来源主要是征地补偿费用、集体经济组织缴纳费用和区县政府财政补贴等。养老保险金的发放标准将根据城镇职工工资标准、物价指数等变化进行调整。镇保资金的最后责任主体是区县政府。超龄小城镇户籍人员（男性60周岁、女性55周岁以上）原则上不参加镇保，而是享受征地生活补助费。

不同社会保障模式的比较和利弊分析

以上四种保障模式与城市的经济总量、财政实力、财政管理体制、城镇化率、城市治理结构、改革发展阶段和社会福利理念等密切相关。

一体化模式既有利于消除城乡二元结构，促进城乡共享经济发展成果，也有利于释放农村消费需求，转变经济增长方式。但这种模式对城市经济发展水平和城镇社保资金支付能力要求较高，适合于那些经济总量大、财政实力强、城市化水平高、城市带动面广的大都市。

综合改革模式是成渝地区城乡统筹改革中探索出的模式。综合改革模式破解了超龄人员的社会保障问题，体现土地主体权利平等，为城市空间拓展和产业升级转型解决了瓶颈问题。但成渝地区总体经济实力不强，城镇社会保障支付标准总体不高。该地区必须要以征地空间的有效利用、土地收益迅速提高来增强征缴水平和支付能力。

混合模式综合考虑了城镇社会保障基金的支付能力和失地农民的身份转变现状。但混合模式区别对待土地使用同等享有权的年龄主体，明显向劳动年龄内群体倾斜。超龄人员灵活的保障措施有利于发挥下级政府解决问题的创造力，但也导致了超龄人员养老保障收益的地区性差异和随经济周期波动。

专属模式是上海在浦东等郊县区开发开放过程中形成的一种保障模式，发挥过积极的历史作用。如镇保缴费标准普遍低于城保标准，并且各区县的标准可以自行制定，既缓解了城镇社保资金的压力，又活跃了郊区经济和促进征地农转居人员就业。但专属模式将失地农民挡在城市正常的社会保障体系之外，造成新的二元结构。同时失地农民社会保障基金单独管理，由区县财政兜底，基金规模不够，支付风险较大。

妥善处理好失地农民的社会保障问题是推进城市化的重要内容，也是破解城乡二元结构的重要途径。解决好失地农民的社会保障问题必须要考虑好几个因素：一是体现土地承包主体间平等的保障权利，避免年龄差异和歧视，特别是超龄主体的保障问题。二是体现新老市民的平等保障权益，避免城市内的新城乡二元结构，即要给予失地农民与城镇居民相同的社会保障项目，如养老、医疗、失业、生育等保险和经济适用房等。三是维护失地农民的自我发展权。社会保障只解决了失地农民的生存权，但就业和创业是他们实现自我发展的重要手段。在给予他们同等的保障权益时，特别要重视就业培训和创业扶持，引导他们在生产生活方式上、物质生活水平上、精神文化素质上加速与城市的融合，避免出现新的城市贫民阶层和城市贫民街区。

中共大连市委政策研究室）