WTO《反倾销守则》改革

黄 海 刘亚军

摘要:关于“发展中国家”特殊待遇的第15条是在关贸总协定东京回合中被纳入《反倾销守则》的,乌拉圭回合形成的世界贸易组织《反倾销守则》继续保留了该条款。该条款被认为是世界贸易组织对发展中国家的“特殊与差别待遇”在反倾销规则中的具体体现,然而由于其表述的模糊,导致在实践中常常无法实现其立法目的。因此,对该条款进行改革以切实保障发展中国家根本利益是WTO《反倾销守则》改革的重要任务。

关键词:世界贸易组织;反倾销守则;发展中国家;法律解释

20世纪80年代以来,反倾销成为最为广泛的贸易障碍。伴随着反倾销案件总量的激增,越来越多的发展中国家成为反倾销措施的“目标国”,针对发展中国家产品的反倾销案件在绝对数量和占案件总数的比例上都居高不下。发展中国家已经成为反倾销措施的主要受害国,如何在WTO反倾销法律框架下,落实WTO对发展中国家的优惠待遇,维护发展中国家的切实利益,是WTO多边会谈应迫切解决的问题之一。

20世纪60年代,随着发展中国家成员的逐渐增多,关贸总协定内部要求给予发展中国家利益特殊考虑的呼声也越来越高。1964年,《关贸总协定》进行了较大程度的修改,增加了专门针对发展中国家利益的第四部分。 1979年,“发展中国家”条款首次出现在东京回合的《反倾销守则》中。1970年,关贸总协定专设工作组做出结论“用国内市场价或生产成本作为正常价值对发展中国家的确不太合理,但是在当时情况下有关各方达成协议也很困难”,然而,发达国家反对就反倾销法的基本概念、原则进行修改,于是作为妥协,东京回合中增加了第13条,也就是“发展中国家”条款。在随后乌拉圭回合形成的世界贸易组织《关于执行关贸总协定1994第6条的协定》中,“发展中国家”条款被继续保留,成为乌拉圭回合《反倾销守则》的第15条。

一、 “发展中国家”条款——条文内容的解析

《反倾销守则》第15条“发展中国家”条款仅有一段文字,即:各方认识到,在考虑实施本协定项下的反倾销措施时,发达国家成员应对发展中国家成员的特殊情况给予特别注意。在实施会影响发展中国家成员根本利益的反倾销税之前,应探讨本协定规定的建设性补救的可能性。

首先,该条款具有强行法性质。2001年11月14日的《世界贸易组织多哈部长级会议决定》第7.2条指出:“《关于执行关贸总协定1994第6条的协定》第15条是一项强制性规定……”,对世界贸易组织所有发达国家成员具有约束力。

其次,该条款具有“非互惠”的性质,即仅由发达国家成员对发展中国家承担义务,而并不要求发展中国家成员对等承担义务,是“特殊与差别的待遇”在反倾销领域的具体反映。

第三,该条款从结构上包含两层含义。第一层含义是,在考虑实施《反倾销守则》项下的反倾销措施时,发达国家成员应对发展中国家成员的特殊情况给予特别注意。就本项内容而言,“条款”以极其明确的文字给发达国家成员施加了义务,即在采取反倾销措施时,特别注意发展中国家成员的特殊情况。然而却忽视了对两个关键性的术语的明确界定,一是何谓“特殊情况”,一是如何“特别注意”,这种模糊的措辞缺乏法律规范所应具有的“明确性”,对该条款的适用造成了困难。令人遗憾的是,世界贸易组织对此并未作适当的澄清,从而在司法实践中导致模糊的解释。第二层含义是,发达国家成员在实施会影响发展中国家成员根本利益的反倾销税之前,应探讨本协定规定的建设性补救的可能性。结合制定“发展中国家”条款的立法目的来理解,此项规定是要求发达国家在对发展中国家成员产品实施反倾销税时,在存在其他建设性补救措施可能性的情况下,尽可能避免采取征收反倾销税的措施,以减轻对发展中国家利益的损害,使其经济不致遭受破坏性的打击。然而,此项内容同样忽视了对基本概念的界定,因而在可操作性方面存在问题。从总体上讲,《反倾销守则》中纳入“发展中国家”条款的确可以看作是发展中国家捍卫自己利益努力的成果,将该条款视为强制性条款也是世界贸易组织对发展中国家特殊利益和特殊情况的承认,但是,条款的“模糊性”措辞在随后的司法实践中使其作用大打折扣。

二、 “发展中国家”条款——司法实践中的解释

虽然世界贸易组织并未赋予判例“普遍约束力”,但是世界贸易组织法律在一定程度上具有成文法和判例法相结合的特点,争端解决机构的专家组和上诉机构的报告对于世界贸易组织的成文法具有一定的补充和解释作用,尤其在有关条文措辞模糊、语义不清的情况下,专家组和上诉机构的报告的作用则更为重要,因此,世界贸易组织争端解决机构有关印度的两个案件的专家组报告将有助于我们从实践角度理解“发展中国家”条款。

1. 欧共体对印度棉制床单的反倾销案。1997年11月28日,欧共体对来自印度的棉制床单终裁认定倾销成立,1998年8月3日,印度要求与欧共体进行磋商。磋商失败后,印度要求成立专家组。1999年10月27日,以Dr. Dari-usz Rosati为主席成立专家组审理此案。

印度总共提出31项主张,其中包括要求专家组认定:“欧共体对印度棉制床单征收反倾销税违反《反倾销守则》第15条,在征税之前没有探讨建设性补救措施的可能”。印度认为第15条所包含的两句是彼此独立而有区别的。第一句并没有规定任何特定的法律义务,只是简单表达了发展中国家的特殊情况应当被特别注意的意愿。而第二句则规定了“探讨可能性”的具体义务。这就要求在倾销和损害的裁定(初裁或终裁)作出之后,实施反倾销税之前,对有关发展中国家的根本利益是否被涉及作出判定。调查机构应探讨建设性补救措施的可能性,而《反倾销守则》所指的“建设性补救措施”应包括不征收反倾销税、价格承诺等措施,诸如简化的问卷或延长时间等程序机制不能被视为满足第二句的要求 。

专家组的结论是:“建设性补救措施”应被理解为有助于抵销带来损害的倾销的的影响的方法。 第15条中所指的“补救措施”是对造成损害的倾销而言的。不征收反倾销税的决定不是任何形式的“补救措施”。在终裁作出肯定裁决的情况下,《守则》提供的补救措施包括按照倾销幅度征税、低于倾销幅度征税和接受价格承诺,低于倾销幅度征税或价格承诺均可被认为是第15条所指的“建设性补救措施”,对于是否有其他补救措施,专家组不做结论 。

对于“探讨”,专家组的意见是:第15条并不要求必须探讨“建设性补救措施”,而只是探讨这种措施的“可能性”,而在具体案件中这种探讨的结果可能是“建设性补救措施”的可能性并不存在。结合第15条的宗旨和目标,发达国家的有关机构应积极探讨这种“可能性”,以期获得积极的结果。但是,第15条并不构成实际提供或接受“建设性补救”措施的义务 。专家组还引用了关贸总协定专家组在欧共体棉纱案报告中的结论:“可能性”和“探讨”这样的措辞显然不要求调查机构仅仅因为有建设性补救措施的提出而采用这些措施。

2. 美国对印度钢板的反倾销与反补贴案。1999年3月8日,美国商务部对来自印度等国的钢板立案。2000年2月10日,美国签发反倾销命令,印度要求与美国就此案进行磋商。2001年6印度要求设立专家组解决此争议。2001年10月26日,由H.E. Mr. Tim Groser担任主席,成立了专家组处理此案。

在审理中,印度主张:“美国《1930年税法》(修正)的776(a),782(d)和 782(e)条违反美国依据《反倾销守则》第15条所承担的义务”。其理由包括两点:(1)尽管“特别注意”的形式因案而异,但至少应当对于发展中国家的被诉人的意见给予额外的考虑,而美国在计算倾销幅度时,并没有就印度“发展中国家”的情况给予“特别注意”,SAIL公司作为发展中国家的被诉人在待遇上和其他国家的出口商没有差别 ;(2)美国在决定征收反倾销税时,没有考虑第15条所规定的建设性补救措施的可能性。因为印度SAIL公司曾经向美国商务部建议签订“中止协议”,而商务部未就此作出书面答复 。

专家组指出:“对于第15条第一句,我们注意到印度承认该句中并没有采取特定行动的特殊法律要求,然而印度认为这种强制性规定产生一种一般义务,义务的精确描述将根据特定案件的具体事实和情况而定,我们同意印度‘关于第15条不构成采取特定行动的特殊法律要求的观点,但是我们不同意印度‘关于存在某种一般义务,只是具体行为将根据特定案件的事实和情况而定的观点。不能要求成员去履行一种完全缺乏界定的义务。我们认为第15条第1句没有施加给成员任何具体或者一般的义务去采取特定行动”。

专家组还否定了印度主张的SAIL公司有权获得“特别注意”的主张,报告指出:“第15条所指的‘特别注意是针对发展中国家成员的‘特殊情况的,而不是在发展中国家成员境内运作的公司的特殊情况,仅仅因为一家公司在发展中国家成员境内运作并不能说明它就是发展中国家成员‘特殊情况的一部分”。

关于印度有关“建设性补救措施”的主张,专家组援引了欧共体床单案专家组的报告,同样认为,第15条仅施加给发达国家成员在实施反倾销税前,探讨“建设性补救措施”的义务,而这种探讨过程无需书面记录,也可能毫无结果。即便存在“建设性补救措施”的可能性,也不意味发达国家必须实施“建设性补救措施”。

3. 对专家组意见的评析。专家组在上述两案中对“发展中国家”条款的解释意见主要可以被归纳为以下三点:

第一,虽然“发展中国家”条款是强制性条款,但是其第一句由于缺乏对基本概念的精确界定,而不能施加给发达国家成员任何一般或者具体的义务。

第二,条款中所指的“特别注意”是给予发展中国家成员的,因此,发展中国家的被诉人不能要求发达国家调查机构对自身的“特殊情况”给予“特别注意”。

第三,“建设性补救措施”包括但不限于降低征收反倾销税的幅度和接受价格承诺,但是条款第二句仅要求发达国家成员在实施反倾销税之前,探讨建设性补救措施的可能性,而不是要求其在存在可能的情况下,采取建设性补救措施,是否采取建设性补救措施完全取决于发达国家成员的自由裁量。

应该说专家组翻开《牛津字典》,对“发展中国家”条款进行文义解释不失为法律解释的一种主要的方法,同时也是法学界公认的解释法律应当采取的首要方法。但是应该注意的是,法律的解释方法绝不应仅局限于文义解释,“不以词典为准绳才是成熟法理学的标志”。德国联邦宪法法院判决中也曾提到:“法官解释法律时,就法规之文义应加理解以外,就法规之目的及意旨,亦应一并加以注意;因此立法之沿革及相关规定之关联性之探求,对于法律之解释,均属重要”。如果法律的解释仅仅依据文义,而不考虑语境和立法目的的话,结论就很有可能是荒谬甚至是错误的。具体到世界贸易组织法律的解释问题,《关于争端解决规则与程序的谅解》规定:“WTO争端解决体制在为多边贸易体制提供可靠性和可预测性方面是一个重要因素。各成员认识到该体制适于保护各成员在适用协定项下的权利和义务,及依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定。DSB的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务”。可见,解释国际公法的惯例仍然适用于争端解决机制对世界贸易组织协定之解释。而《维也纳条约法公约》要求条约解释遵循“应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”的基本原则。 解释条约时,不仅要依其用语,而且也要参考上下文、参照条约目的宗旨,善意进行解释,换句话说,条约的解释不仅要采用文义解释,而且也要结合语境解释、目的解释等其他方法,方能达到善意解释的目的。因此要正确解释“发展中国家”条款同样需要综合采取多种解释方法。回想《反倾销守则》增加“发展中国家”条款的立法目的,“特殊与差别”的待遇是国际经济法公平互利原则的体现和发展中国家努力争取的结果。而专家组在上述两案中,完全抛开制定“发展中国家”条款的宗旨和背景,将其解释为“没有施加给成员任何具体或者一般的义务去采取特定行动”、“仅需探讨建设性补救措施存在的可能性”。试想照此解释,如果不要求发达国家成员采取具体行动的话,那么“探讨”是否存在建设性补救措施的可能性有何实际意义呢?这显然是偏离了《反倾销守则》制定“发展中国家”条款的根本宗旨,使该条款形同虚设、其作用无异于画饼充饥,这种解释至少应该是片面、不完全的。

三、 “发展中国家”条款的澄清——优惠待遇的落实

2006年7月24日,世界贸易组织多哈回合多边贸易会谈宣告失败。“多哈回合”失败的原因是多方面的,而原因之一就是发达国家和发展中国家经济发展的差距依然巨大,发展中国家感觉到世界贸易组织给予自己的优惠往往过于虚幻和渺茫,而希望世界贸易组织规则能够真正在其经济发展中发挥作用、切实维护其根本利益,因此,如何能够对使发展中国家享有的优惠待遇得到落实,将直接关系到世界贸易组织的未来,也是世界贸易组织改革的重要议题之一。

《反倾销守则》中的“发展中国家”条款措辞的模糊性只是世界贸易组织对发展中国家优惠待遇表述的一个缩影,在《关贸总协定》第四部分,大量存在着“尽一切努力”、“适当合作”、“特别注意”、“尽最大可能”等发达国家作出的言语模糊的承诺。不可否认,世界贸易组织法律同样具备法的明确性和模糊性的双重特征,一方面,世界贸易组织的法律是所有成员利益协调的产物,而利益的协调以及对未来不确定因素的描述往往需要借助于宏观的、模糊的言语表述,一味要求世界贸易组织的法律必须面面俱到、准确详细是不现实的;然而另一方面,法律规范的语言表述要求一定程度的精准性和可操作性,面对具体的案件,过于模糊而缺乏澄清和解释的立法只能增加司法的难度并赋予法官造法的职能,因此当法律的语言模糊到实践中可能产生背离其立法目的的不同理解时,适当的澄清和界定是十分必要的。目前,世界贸易组织业已充分认识到澄清“发展中国家”条款的重要性和迫切性,《世界贸易组织多哈部长级会议决定》第7.2条指出“(对该条款的)澄清有助于其适用,因此要求反倾销措施委员会通过执行工作组对此进行审查并在12个月内起草如何操作该规定的适当建议”。目前,执行工作组已经开始着手这方面的工作。但是如何澄清则依旧是一个问题。如同制定世界贸易组织法律的过程相同,澄清和解释工作同样也充满了分歧和矛盾,执行工作组迄今仍未作出适当建议充分说明了“澄清”的难度。因此,通过适当澄清来落实“发展中国家”条款中的待遇依然是任重而道远。

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基金项目:国家社会科学基金资助项目“双重委托代理理论与完善中国上市公司治理”(05BJL023)。

作者简介:黄海,西安交通大学经济与金融学院博士生;刘亚军,西安交通大学经济与金融学院博士生。

收稿日期:2009-10-08。