人民代表大会制度与三权分立制度的本质区别

[摘 要] 人民代表大会制度与西方三权分立制度二者产生的理论基础、权利运作方式和代表的广泛程度都存在较大差异或根本不同,证明了人民代表大会制度才是适合中国特色的政权组织形式,是保证人民当家作主的根本政治制度。

[关键词] 人民代表大会制度;三权分立;本质;区别

我国人民代表大会制度和西方“三权分立”制度虽然都是政权组织形式,都属于代议制度范畴,也都设置了体现行政职能、立法职能、司法职能的机关,但作为国家政体,这两种制度无论从产生的历史背景和理论基础还是形式及本质上都有着根本的区别。但是,目前对人民代表大会制度作为我国的根本制度有些人还心存疑虑,认为西方的三权分立制度才是国际惯例,理应是各国采用的普世的政治制度。这些模糊认识的存在,对于发挥人民代表大会的作用,推进我国民主政治建设都带来了不利的影响。事实上,当今世界并没有所谓“普世”的政治制度模式,各国的政治制度模式都是依据各国具体国情和历史文化传统而确立的。人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。

一、人民代表大会制度与西方三权分立制度理论基础不同

人民代表大会制度是在中国革命的烽火中,由中国共产党领导人民创立和发展起来的。它的理论基础是马克思主义国家学说。马克思从1787年世界上第一部三权分立宪法的问世到1871年巴黎公社的诞生84年的历史中,发现可以用巴黎公社来代替已被打碎的国家机器的政治形式,并且强调,只有实行巴黎公社议行合一原则,废除三权分立,才能使议会由清谈馆变成工作机构。中国共产党遵循马克思关于打碎旧国家机器的原理,运用巴黎公社及苏维埃的经验,于1931年在红色革命根据地创立了工农兵代表大会制度,抗日战争时期又创建了各个边区的参议会,解放战争时期,又发展成为各级人民代表会议。新中国成立后,人民代表大会制度被确定为我国的根本政治制度。这种政治制度有很强的组织动员能力和社会掌控能力,有利于集聚国家力量、人民意愿办成具有全局性、战略性、前瞻性的大事;也能保持国家统一、民族团结、社会稳定,立法、行政、司法既有各自运作机制又有监督,井然有序,也提高了政权运行的效率,从而最大限度保持国家法律法规、公共政策的稳定性和连续性,促进经济社会的平稳较快发展。

三权分立制度是与西方国家的阶级关系、政党制度、私有制经济基础相适应的一种政权组织形式,从理论上说,三权分立萌芽于英国资产阶级分权学说的创立者约翰•洛克提出的立法权、行政权与外交权三权分立、制衡的主张,形成于法国孟德斯鸠的“三权分立”思想。其后,美国的潘恩、杰斐逊等人进一步发展和完善了这一理论。随着资本主义生产方式的发展,洛克和孟德斯鸠的分权说,已经成为近代资产阶级国家政治制度的理论依据,成为资产阶级国家政权组织结构的基本原则。按照这一理论原则,资产阶级将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法,并建立相应的国家机关,分别行使这三个方面的权力。三权之间,既相互分立,各有自己的职权范围,又相互制约,任何一方的权力都受到其他方的限制。资本主义三权分立原则已经有了200多年的实践历史,并形成了相当完善的制度。从理论和实践上看,“三权分立”的实质是阶级分权和资产阶级内部不同利益集团之间的分权。“三权分立”在法律上和实践中的表现就是分权和制衡。它最初就是资产阶级要求与封建贵族分享政权,其典型的形态是英国模式,它是适应资产阶级革命的需要,向封建阶级争夺政权的产物。此后,随着资本主义的发展和封建贵族的没落,封建贵族和资产阶级之间的分权,便逐步让位于资产阶级内部不同利益集团之间的分权。“三权分立”这种制度相对于封建专制统治与个人独裁是一种进步,它有利于调整资产阶级内部各党派、各利益集团之间的利益矛盾,有助于维护资产阶级的民主制度和保持资本主义社会的稳定。但它使国家的权力难以完全集中,相当一部分力量在互相牵制中被抵消,常常造成议而不决、决而不行,缺乏效率和稳定的政策。其实,三权分立不管权力之间如何制约,都只是为了协调平衡资产阶级不同垄断集团之间的矛盾。造成了各个权力中心之间的相互掣肘。

二、人民代表大会制度与西方三权分立制度的权力运作方式不同

人民代表大会制度决定了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度,保障了全国和地方各级人民代表大会统一行使国家权力和各国家机关分工合作,协调一致地工作,充分发挥国家机构的职能作用,完成人民和时代赋予的历史任务。

具体说,人民代表大会的职权主要有四项:立法、监督、人事任免、重大事项决定,这也是中国人民通过人民代表大会制度行使当家作主权利的主要体现。

从1949年中华人民共和国成立至1978年的30年间,全国人民代表大会曾制定法律134件,其中至今仍然有效的有16件。自改革开放以来,中国的社会主义民主法制建设进入一个崭新的时期。全国人大于1982年全面修改了宪法,以后又通过四个宪法修正案。全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律和200多件关于法律问题的决定,地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规,民族自治地方的人民代表大会制定了600多件自治条例和单行条例。近年来,中国的立法民主不断向前推进。几乎每一件法案的起草都采取专家座谈会、论证会等形式,听取专家的意见。有的法案还由立法机构直接委托社会研究部门起草。对于调整重要社会关系的立法项目,地方人大常委会还经常召开听证会,让不同利害关系方发表意见。中国立法法对立法听证会作出了规定。1982年以来,全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的10多项关系到人民切身利益的重要法律案过程中,都把草案向全民公布征求意见。人民群众直接参与法律的制定,不仅提高了立法质量,使法律能够充分体现人民的意愿和要求,而且增强了全社会的法律意识,通过后也能比较顺利地执行。另外,全国人民代表大会还监督宪法和法律的实施,这是全国人大及其常委会行使监督权的主要内容。这种监督的基本形式是执法检查、法规备案审查。在执法检查方面,九届全国人大常委会先后22次对21件法律的实施情况进行了监督检查,十届全国人大常委会在2003年和2004年两年时间里,检查了10件法律实施情况。地方人大常委会也在本行政区域范围内对法律、有关法规实施情况进行了检查。人大常委会通过执法检查,进一步了解和掌握法律、法规实施中的真实情况和存在的问题,督促同级政府和法院、检察院改进执法工作,促进了法律实施主管机关依法行政、公正司法。在法规备案审查方面,截止到目前,报送全国人大常委会备案的地方性法规共7500多件,自治条例和单行条例共600多件,经济特区法规近300件。十届全国人大常委会成立了专门的审查机构,使这项工作进一步规范化。省级人大常委会、较大的市人大常委会也依法开展了地方政府规章的备案审查工作。通过备案审查,撤销违反宪法和法律的法规、规章,督促有关制定机关纠正不适当的条文,对保障国家法制统一具有重要的作用。近年来,全国人大常委会开始对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行备案审查。同时,全国人大还监督同级政府和法院、检察院的工作,是人大及其常委会行使监督权的另一重要内容。听取和审议“一府两院”的工作报告,是人大及其常委会进行工作监督的基本形式。人民代表大会举行会议的时候,同级人民政府、人民法院、人民检察院向大会报告工作,人民政府还须向大会提出预算草案、国民经济和社会发展计划草案,预算草案须经大会审查批准。人民代表大会常务委员会召开会议时,经常就关系改革发展稳定全局的重大问题和同人民群众切身利益密切相关的热点难点问题,听取有关专题工作报告或汇报。九届全国人大的五年间,常委会共听取和审议了40个专题报告;十届全国人大的头两年,常委会共听取和审议了22个专题报告。

在“三权分立”制度下,通常实行立法权、行政权、司法权分别由议会(国会)、政府和法院行使,有时候这三个机构由一个政党控制,有时候由不同政党分别控制。西方议会的议席往往是各个政党、各个利益集团、各种社会势力政治分赃的结果,由此在议会内部分为不同议会党团,每个党团的背后都站着供养它的利益集团,议员们为了各自党派的私利而勾心斗角,它们经常以牺牲民众的利益为代价争吵不休、互相扯皮。在三权分立的背景下,权力分配形成了一个利益分配的共同体,并为政党和利益集团提供了更多途径去实现自身的利益,这样就将矛盾的冲突和协调限定在统治秩序之中,就可以在实现社会和政治稳定的前提下实现各自的利益。最明显的就是媒体对腐败行为的披露有一个看不见的边界,一旦这种披露涉及制度本身,有可能伤及政体乃至国体时,“分立”的权力就会发挥一致作用,各种报道便会戛然而止。由于资产阶级不同利益集团之间的对立、分权,就成为资产阶级不同利益集团之间的对立、制衡,也就从制度上成为资产阶级各个利益集团之间运用权力去牵制对手的手段,表现在国家政治中就是国家权力机关的相互牵制、相互扯皮,甚至互相拆台,常常使一些重大问题议而不决、决而不果,甚至长期搁置,而政府的运行也因此迟滞不灵,造成总统(政府)、议会、司法三权矛盾很多,难以统一。

三、人大代表与西方议员所代表的广泛性不同

我国宪法规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。全国人大代表来自各地区、各民族、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有广泛的代表性。根据我国现行选举法,县乡人大代表是按选区直接选举产生的,县级以上人大代表由下一级人民代表大会选举产生,并按照选举单位(除解放军代表团外,一般按照行政区划)组成代表团参加代表大会。人民代表大会中没有议会党团,也不以界别开展活动。无论是代表大会,还是常委会、专门委员会,都不按党派分配席位。人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员或者无党派人士,肩负的都是人民的重托,都是为人民依法履行职责。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生,多年来享有选举权和被选举权的人数占18周岁以上公民人数的99%以上,参选率在90%左右。根据中国的实际情况,目前县以上的各级人民代表大会代表通过间接选举产生,即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举,还是间接选举,都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序,罢免或者撤换自己选出的代表。目前全国各级人民代表大会代表共有280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派,具有广泛的代表性。各级人民代表大会中均有相当数量的工人、农民代表。第十届全国人民代表大会代表中,工人、农民代表占总数的18.4%。为保证国家的权力真正掌握在全体人民手中,代表在履行职责时,必须反映和代表人民的利益和意志。代表有权依法提出议案、审议各项议案和报告、对各项议案进行表决,在人民代表大会各种会议上的发言和表决受法律保护。人民代表大会及其常务委员会充分发扬民主,集思广益,代表和反映人民的意志和根本利益。人民代表大会及其常务委员会表决各项议案实行绝对多数原则,即由全体组成人员的过半数赞成才能通过。全国人民代表大会对宪法的修改,须由全体代表的三分之二以上的多数通过。人民代表大会及其常务委员会举行会议时,有关部门负责人可以列席会议,有关部门和个人可以旁听会议。近年来,一些地方召开常委会会议时,按照公民报名顺序,确定旁听人选。

在西方国家,实行的是两党制或多党制,议员的选举,议会以及政府的组成、活动都受政党操纵,议员则是某党某派的代表,而且往往集中在少数党派,议员的分布范围狭小。所选出的议员多数是有产者,或者是有产阶级的代理人和辩护师。从表面上看,议员都是由选民选举的,似乎是民主的,但实际上是有钱人的民主,是一种金钱和权力的交易。选举中,受到政党的控制和操作,受到资产、教育和文化的限制,受到民族歧视的影响,特别是高额的竞选费用,一般选民很难当选。西方国家议会议员一经选出后,选民无权罢免,而且选举过程中政治游说是相伴而生的产物,在当今资本主义国家这已成为一种公开的政治腐败行为。有些议员为了获得议席而迎合选民的需要或迫于选票压力在竞选的时候向选民点头哈腰、好话说尽,而竞选成功之后则官气十足,忘掉他们对选民的承诺。据称,美国有游说公司2.5万多家,仅华盛顿就有近4000家、各类说客3.5万人。这些说客,或是游走于国会,或是出入于政府部门,穿梭于各种政治力量之间,为各个利益集团充当纵横捭阖的说客。前几年,美国波音、雷神等六大军火公司为得到国家导弹防御系统的合同,游说美国国会山,所投入公关费用就达5100万美元,而带来的直接和间接利益达千亿美元以上。这些已被揭露出来的内幕,只是西方国家权力腐败的冰山一角。

可以说,人民代表大会制度具有民主政治最鲜明的特点,是我国社会主义政治文明的重要制度载体。这一制度符合中国国情,体现我国社会主义国家的性质,是保证人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。充分认识人民代表大会制度与西方议会制度的本质区别,归根结底是为不断坚持和完善人民代表大会制度,使其发挥更大的优越性。

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[作者简介]

傅小青,女,中共陕西省委党校法学部教授.