政府在解决城郊失地农民问题中的角色定位与职能分析

李　晓

[摘 要] 在城市化不断推进的过程中,城市向农村的延伸与扩张已成为必然趋势,越来越多的农民失去土地,在向市民身份转化过程中被边缘化。要改善这种现状,维护失地农民的利益,政府应正确定位城市政府的角色,履行政府职能。

[关键词] 政府角色;政府职能;城郊失地农民;征地

一、城郊失地农民问题的现状

1、城郊失地农民问题日益严重

城市向农村扩张而进行的大量征地行为造成许多农民失去土地,这已成为当今社会不容回避的一个突出的问题。几乎所有地区,特别是经济发达地区、大中城市郊区,都存在征地造成农民失地、失业的问题。国家统计局农调总队2003年做过失地农民现状问题调查,在发达地区的一个县,县城人口中失地农民已占了28%;西部一个30多万人口的县,几年时间就有3万多农民失去土地。有关调查还显示,46%的失地农民失地后生活水平下降,部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体,由此引发诸多社会矛盾,并且有愈演愈烈的趋势。[1]

目前我国的农民失地问题突出表现在三个方面,一是土地农转非速度太快,土地征占规模过大,失地农民群体越来越多;二是对失地农民补偿太低,不足以解决他们的长远生计;三是失地农民的社会保障、再就业困难。农民失去土地后,既有别于农民,又不同于城市居民,成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障,也不享有城市居民那样的社会保障,处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性,依托家庭的保障模式越来越受到冲击。

2、城市政府应对城郊失地农民问题承担责任

失地农民问题形成的核心原因是我们的征地制度还存在缺陷,有关的法律法规不健全。农民失地的背后是利益分配问题,土地农转非的增值收益向城市、向工业、向开发商倾斜,农民得到的太少。有些市政府为了经济发展,盲目征收土地,开展各种建设项目,为了政绩毫无限制地损害农民利益,往往造成失地农民问题的日益严重。农民失去的不仅仅是作为生产资料的土地,更重要的是失去了成本低廉的生活方式。城市政府在这一点认识上还较为肤浅,对郊区农民的补偿也仅仅限于一定数量的金钱方面,并没有长远的眼光,无法给农转非的“市民”带来足够的生活保障。这就说明政府在处理这个问题时自身的定位没有把握好,没有很好地发挥社会管理的职能。

对失地农民问题,以往的研究大多集中在政府对于失地农民的社会保障方面的研究,例如有学者提出了“以土地换保障”理论[2],但事实证明这还远远不够。政府必须准确把握自己的定位,必须发挥更多的职能,为解决失地农民问题找到更多、更全面的解决途径。

二、政府在解决城郊失地农民问题中的角色定位

我国正处于计划经济体制向市场经济体制转换时期,国家或政府起着重要的作用,在城市化进程中产生的各种问题和冲突的解决都需要政府来主导。因此,在解决城郊失地农民问题过程中,也需要强调政府必须是一个“强政府”,而不是一个“弱政府”,政府的角色定位必须准确,并充分发挥它的社会职能。另外,政府也是民众的“公仆”,因为城市建设而失去土地的农民也应成为城市政府的服务对象,将城郊失地农民的生活与发展纳入到城市建设当中[3]。而如何在这两个大方向上定位政府的角色,则要从下面三个方面来看:

1、城市政府是规划者

城市规划是市政管理的重要内容,一个城市的政府要管理好城市方方面面,首先就是要做好宏观战略的规划,这种规划必须具有前瞻性并有足够的包容性。土地问题是造成城郊失地农民问题的核心原因,农民在城市化和工业化进程中失去了土地,大量的土地被政府征用建设,而农民的这种牺牲是否值得和必要往往要体现在政府土地规划上有没有经过充分的调查与民意咨询,还有对于利益相关者的政策执行的后期安置有没有考虑在内。政府有没有把握好规划者这一角色,就表现在城市土地规划与利用方面,许多城市就存在着或多或少的盲目发展与随意建设现象,不仅损害了失地农民的原有生活,还给城市居民的生活秩序带来危害。[4]

2、城市政府是管理者

为了维护城市各项事业健康有序地发展,政府的管理水平受到了考验。失地农民是近些年来城郊地区的普遍现象,还有一些城市存在大大小小的城中村,这也就为城市政府的管理提出了新的问题与挑战。现今,在城市土地征收方面的法律法规还不完善、不合理,行政侵权现象大量存在,并且对农民的各方面补偿与保障也不充分,这种种情况都说明了政府在失地农民方面的管理角色没有扮演好,没有做到位。政府如果不主动积极地承担管理的责任,则必然会给城市社会的秩序与安全带来极大的隐患。

3、城市政府是经营者

规划者和管理者是城市政府长期扮演的传统角色,随着城市化和经济全球化的影响,市场经济的发展使得越来越多的政府开始并重视并担当起经营者这一角色,将“资本”这一概念引入了城市政府管理,从此为市政管理引入了鲜活的元素,倡导政府以经营者的身份节约有效地运用或开发从农民手中征收的土地资源,实现土地资源的资本化运作,获得更高的增值与收益,并让失地农民参与到收益分配中,将补偿转化成投资收益,从而改变失地农民的生活方式,为失地农民的生活提供保障,并在建设开发过程中引导失地农民进行职业转换,从根本上解决失地农民城市边缘化问题。[5]

三、政府在解决城郊失地农民问题中的职能

与城市政府所扮演的角色相对应的是其在解决城郊失地农民问题进程中应该承担的责任与职能:

1、城市政府的土地规划职能

城市政府在做出扩建城市和征收或征用农用土地之前,就应做好充分的理论研究与实践调查,对规划的成本代价与项目收益做有效的评估,以最合理的代价为基础,考虑失去土地农民的利益,不仅仅是眼前的,还要将其长远发展保障的可能性纳入规划的参考范围,不能为了搞建设就不顾居民的利益损失。

具体来说,首先城市政府应改变以往粗放用地的旧观念,集约规划以提高土地利用率;其次,要认真编制土地利用规划,加强规划的控制作用,严格控制利用耕地建设的规模;第三,加大土地整理力度,增加对城市闲置或低效土地的整理力度,减小对城郊耕地占用的压力;最后,加强宅基地用地计划管理,对失地农民的住宅建设进行合理布局与规划,使其适应城市的发展与进步。[6]

2、城市政府对土地的经营与发展职能

从市场经济与城市经营角度探索农地直接入市交易制度,比如国家以土地转让交易税的形式调控土地供应并获得部分土地增值收益,用市场经济手段来解决征地农民问题。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场,农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用,这样,就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿,保证农民在进入城市时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。另外,在农地转用过程中,国家可采用间接调控方法,通过开征土地交易税,既可以获得相当部分的土地增值收益,保障农民的合理利益,还能利用税收调节土地供应,避免出现现行征地制度下政府干预土地交易过程造成出现各种问题都要政府最后承担的局面。

城市政府除了通过对城市各种国有或公用资源的经营来为解决失地农民问题筹集资金外,还可以通过发展相关产业来吸纳农民就业让失地农民参与城市生产和建设,改善居住模式,实现共享城市基础设施和公共用品,打破二元化经济体制形成的利益分配模式,让失地农民参与新家园的建设事业,发展成为城市中有特色的区域经济,建设有特色的打破传统类型的城市社区。

3、维护城郊失地农民利益的公共服务与社会保障职能

既然城郊的农民因为城市向农村的扩张而失去赖以生存的土地,使其生活方式发生彻底改变,那么城市政府也应担任保障其生产与生活稳定的职能。现在有关部门比较关注的是适当提高对失地农民的补偿标准,并适当增强征地过程的透明性,这是必要的,但还不是治本的措施。治本的措施应该是:

第一,改革征地制度。真正区分不同类型的土地征用,缩小征地范围,允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下,平等地进入市场运转。

第二,建立失地农民再就业培训机制。失业是城郊失地农民面临的最大问题,农民失去土地后,客观上需要从农业转向其他行业。政府除合理予以货币补偿外,还应考虑失地农民的长远利益,拿出一部分土地出让金,专门用于失地农民的定期再就业培训,[7]提高劳动者素质和技能,组织劳务输出,并鼓励失地农民自我经营,自我创业,帮助城郊失地农民从自身发展找出路,以更好地从根本上适应城市的生活。

第三,要建立社会保障制度,消除失地农民的后顾之忧,从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来,解决失地农民的养老医疗问题。另外,政府应在户口上放松限制,给予失地农民以获得对等社会福利的机会,将他们纳入城市失业保险体系和城市建设当中,享有平等的失业基本保障并让其参加城市建设,以缓解失地农民角色转换过程的矛盾与困难。

4、依靠法律手段对失地农民进行社会管理的职能

中国政府正在进行法制建设,要求对社会各个方面进行法律规范与管制,从而更好地发挥政府的社会管理职能,维护公众的权利和利益,对于解决城郊失地农民问题则更需要法律上的保障。当前要维护城市的秩序,建立和谐的城市生活,解决好失地农民与城市的融合至关重要。因而,城市政府要更好地履行其社会管理职能,应做到:

第一,进一步完善有关法律法规,并加强宣传工作。一方面,政府要尽快制定土地征用的专门法律法规,将由集体土地变为国有土地的过程视为一个平等的财产权利的交易过程,增强对农民土地财产权利的法律保护[8]。还要深化失地农民权利的普及与教育,提高失地农民的自我意识,坚定其城市居民的意识。

第二,建立专门的土地征用监督机制。比如请市民和利益相关的农民参加土地征用的听证会,对于征用的详细情况做多方面的意见咨询,扩大公众参与,充分发挥人民群众、人大、新闻媒体等对征地过程的监督,切实加强土地征用政策系统内部的自我监督,保证制度预期目标的实现。

第三,完善责任追究机制。改革和完善土地审批制度,规范审批程序,对盲目扩大土地征用征收面积以及其他的行政侵权行为进行制裁,规范政府的服务行为,促进政府依法行政。

5、保障城市安全和城市正常秩序的职能

政府在维护社会稳定方面的责任是创造良好的城市社区治安环境,打击各种经济犯罪行为和刑事犯罪活动;维护社会公平和各种正常秩序,保护人民生命和财产安全,确保社会稳定,人民安居乐业[9]。而现在大量城郊失地农民涌入城市给城市的治安保障带来巨大的挑战与压力,所以对政府维护社会治安和稳定的能力有了更加苛刻的要求:一方面,政府要加大对城市治安防治与管理的投入,增强整顿交通秩序与社会治安监察力度,努力维护城市的稳定环境。另一方面,还要对进入城市的失地农民进行城市文明教育,并鼓励城市居民接纳他们,平等对待,共建和谐繁荣的城市。

[参考文献]

[1] 赵蓓蓓.如何解决失地农民问题[J].人民日报,2005(12).

[2] 潘久艳.土地换保障:解决城市化过程中失地农民问题的关键[J].西南民族大学学报,2005(5).P171.

[3] [JP3]陈振明.理解公共事务[M].北京:北京大学出版,2007(3).P267.

[4] 严金明.中国土地利用规划:理论、方法、战略[M].北京:经济管理出版社,2001(2).P225.

[5] 魏亚力.中国城市经营论[M].北京:中山大学出版社,2007(8).P124.

[6] 孙文盛.节约集约用地[M].北京:中国大地出版社,2006(5).P167.

[7] 王翠英、王小鱼.城市化过程中失地农民权益保障的对策研究[J].理论导刊,2007(1).P15.

[8] 杨菁.赵蜀蓉.从城市基本功能看中国城市政府职能定位[J].中国行政管理,2008(1).P54.

[9] 马彦琳.刘建平.现代城市管理学[M].北京:科学出版社,2003(1).P94.

[作者简介]

李晓(1986-)女,江苏赣榆人,广州大学公共管理学院行政管理专业08级研究生.