台湾地区农村民间金融监管的分析及启示

张 燕 邹 维

摘要：农村民间金融是对正规金融供给不足的一种补充，我国农村地区资金供给严重不足，农村民间金融得到了较快发展。但是由于农村民间金融游离于正规金融体系监管之外，容易增加金融风险，我们必须充分调动民间资本的积极性，使之在服务于农村经济发展的前提下将其纳入法律的规制范围中。通过考察台湾地区农村民间金融监管的现状，与大陆农村民间金融法律监管进行对比与分析，从而为我国大陆的农村民间金融监管提供一定的经验与借鉴。

关键词：台湾地区；农村民间金融监管；比较分析；启示

中图分类号：F832.7

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0062-04

一、我国台湾地区农村民间金融监管现状

我国的台湾地区是农村民间金融的发展和规范都做得很好的典型地区。1989年，台湾“财政部长”郭婉容提出了“三项具体对策解决民间金融问题”，即辅导民间金融“合法化”、对民间金融活动加以监督、严格取缔非法民间金融。为适应金融自由化改革，新“银行法”于1989年7月颁布，由于银行设立的自由化以及法律法规的完善，使许多处于地下状态的农村民间金融组织浮出水面，要求成立合法银行，通过合法化，使不受管理、扰乱金融市场的民间借贷活动纳入了正规发展的道路。

出于监管目的，中国台湾地区根据其“法院”多年积累的判例，及全面的合会习惯调查，于1999年通过了《民法债编》，修正增订“合会”一节，首次以法律形式对民间合会的定义、契约条款、竟标程序、会首会员责任义务、倒会的处理办法等作出了详尽规范。上千年来一直依靠民间自发规则维持、备受当局歧视打压的合会首次在台湾地区成为由现代法律明确规范并制约、并可在民法框架内依法发展的经济行为。不过，台湾地区法学界对于合会规定入典的技术性准备是否充足，多有疑问。民间实际存在两种形态的合会，而规定却将其强行纳入一种规范中。因此，有学者预计，由于合会的法典化改变了目前部分民间合会的习惯，最终的结果不外乎是两种：要么法典失灵，要么曾经对台湾地区经济腾飞起到巨大作用的民间习惯逐渐衰落。

从台湾地区对农村民间金融的监管历史可以看出，农村民间金融活动林林总总，难免鱼目混珠，然而更多的农村民间金融活动只是正规金融体制缺失和金融压抑下民间自发的应对之策，功能不可忽视，即便有一定的风险，也可以通过某些制度安排、行政监管和司法保障等加以控制。所以区别对待农村民间金融，依法规范管理是农村民间金融监管的首要问题。台湾当局在20世纪70年代通过建立合会储蓄公司形式将合会业务纳入正规金融体系，而后顺应发展将其改制为中小企业银行，同时对民间合会逐步规范管理，最终为其单独立法等做法都对大陆如何引导、规范民间合会等金融活动不无启示。

二、台湾地区与大陆农村民间金融监管的比较分析

(一)农村民间金融监管共性分析

虽然农村民间金融监管在两地的具体情况不同，但是我们通过两地农村民间金融监管的发展历程，还是能看出农村民间金融监管存在的一些共性。

1.监管的前提都是农村民间金融合法化。对于非正规金融的存在和发展，不能以通过建立正规金融部门和开展正规金融业务来取代非正规金融，否则将违背市场经济的规律。市场经济遵循的是自由竞争原则，当然竞争主体的地位必须是平等的。从两地的农村民间金融与正规金融的服务对象和服务方式来看，二者存在一定竞争关系，应该在市场上拥有平等的地位。当然我们必须为这种“平等”制订一定的规则，这种规则主要就是对农村民间金融的监管。台湾地区采取使民间金融合法化的方式来制定监管规则，主要标志是《民法债编》的制定。我国大陆的民间金融发展和规制的历程也要求一定要以农村民间金融合法化为前提。农村民间金融和正规金融的并存说明，对农村民间金融一味的排挤无益于金融稳定。游离在正规金融之外的农村民间金融如果不加以适当的监管，势必会影响经济发展和金融安全。但是，得以监管的前提就是给予农村民间金融合法地位。

2.监管必要性的普遍认同。从两地对农村民间金融的监管态度可以看出，在农村民间金融体制构建过程中，行政部门适当干预是必要和有效的。对于农村民间金融监管体系的构建，行政支持与干预的确起到十分明显的促进作用。但行政干预并不是民间金融发展的最终目标，随着农村民间金融监管体系的建立和完善，行政干预只能越来越阻碍农村金融市场的发展。和谐农村民间金融体制构建，首先要把握好“政府干预度”这个问题。

3.监管目标的一致性。一切法律制度都是为国家服务的，金融法律制度也不例外。农村民间金融作为国家整体金融运行的有效补充，在起着巨大作用的同时，也会带来金融安全隐患。金融稳定与否决定了国家经济命脉的安危，两地都把金融安全放在经济工作的首位，都把金融监管作为金融安全的坚实后盾。另外，由于金融资源的稀缺性，导致农村可利用资金的匮乏，对农村民间金融的监管要以提高资金的利用效率为另一个重要的目标。对农村民间金融监管的目标也就定位于安全与效率的和谐统一，从这个层面来讲，两地的农村民间金融监管目标是一致的。

(二)农村民间金融监管差异性比较

1.农村民间金融存在的风险程度不同。农村民间金融存在的风险程度受多种因素的影响，如金融市场的发达程度，法律体系的完备与否等等。台湾地区农村民间金融的规模异常庞大，为使民间金融纳入规制，做法是把农村民间金融的运作融合到其他的相关法律体系中，从而使农村金融运作有章可循、有法可依，使其农村民间金融存在的风险处于很低的程度。我国大陆地区近年来农村民间金融的发展势头也越来越猛，特别是在全球金融危机的大背景下，农村民间金融的风险也随之增大。一直以来，我国大陆采取挤压的政策对待农村民间金融，其生成和发展空间受到很大限制，因此农村民间金融的风险较大。

2.监管主体不同。农村民间金融的监管主体具备很深的行政色彩，一般都由国家一级政府承担监管主体的职能，我国台湾地区即是由“政府”承担监管职能。大陆地区对农村民间金融的监管十分模糊，并无相应的法律法规加以规制，目前是由中国人民银行在监管整体金融状况的同时，对农村民间金融进行不定时的风险监测。

3.监管力度不同。两地都对农村民间金融监管的必要性形成了共识，但监管力度却各有不同。我国大陆对于农业金融的政策扶持力度很大，对农村民间金融机构的监管过于严厉，其比较优势难以发挥。而台湾地区由于其自身金融监管体系较为完善，监管秩序层次分明，给予农村民间金融较为宽松的监管环境。当然，监管力度不同必然影响农村民间金融效力的发挥，力度太强，则制约经济的发展；反之，则会促进经济的发展。

4.监管模式不同。许多国家和地区在农村民间金融的监管模式上有所区别，有的监管方式以职能监管

为主，即各职能部门按照监管业务的性质进行设置。主要表现在：在职能分工的基础上对不同性质和类型的金融主体进行分类监管；在监管内容上不断缩小行政监管范围，不干涉被监管机构的具体业务，强化信息披露制度，对公众加强风险教育以防止投机行为泛滥。我国大陆地区适合此种农村民间金融的监管模式。不过我国台湾地区的监管模式侧重于持续性监管，对民间合会的监管从其产生直至消亡(即倒会)都有详尽规范。

三、台湾地区农村民间金融监管的启示

目前我国大陆的金融监管主要集中于银行业的监管，也就是正规金融的监管，而对于农村民间金融的监管，还没有正式的提上日程。农村民间金融监管的必要性是不容置疑的，将农村民间金融纳入监管是给与农村民间金融合法地位的重要方式，也会对控制农村民间金融风险起到重要作用。纵观台湾地区农村民间金融监管的法律规定，虽然由于自然条件、社会制度、经济水平等方面的差异，我们不能照搬台湾地区的模式，但其成功运作的经验对我国大陆的农村民间金融监管不无启示。

(一)完善相应的法律法规

市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保证和规范。农村民间金融的运作也不例外，台湾地区规制农村民间金融，首先具备了完备的法律体系，将农村民间金融纳入《民法债编》，意味着台湾地区农村民间金融从此摆脱非法的烙印，以合法的面目出现于台湾地区的金融市场，从而使农村民间金融运作有章可循、有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象。而在我国大陆，规制农村民间金融的专门法律几乎还是空白。

我国大陆的《民法通则》、《合同法》等作为民事法律规范的基本准则，是审理农村民间金融相关纠纷的法律依据。当前最高人民法院有关民间借贷的司法解释基本上也可以作为对农村民间金融规制的具体规定。根据最高人民法院于1999年1月26日发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》的规定，公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。此前，最高人民法院还于1991年7月2日发布了《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》，其中第六条规定，民间借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率四倍以下的范围内适当高于银行的利率。当然，随着农村民间金融的日益发展，《民法通则》、《合同法》等应该得到相应的修改和完善。

法律法规针对个人之间农村民间金融活动的规定较为详细和实用，但是对于农村民间金融组织的法律监管却处于缺位状态。由于农村民间金融组织与其他金融组织之间的差别较大，在规模、市场定位、服务对象、决策过程等方面有所不同，现有的法律法规不能有效解决农村民间金融发展中所遇到的问题，所以我国大陆应尽快出台农村民间金融的相关法规，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，使民间金融合法化。这样，在遇到债务纠纷时，当事人能够拿起法律武器保护自己；对于经营不善的农村民间金融组织，及时采取措施，避免风险扩大化，并对主要责任人做出相应的经济处罚等。笔者认为，对于制定《民间融资法》或《民间金融法》，可以参照《商业银行法》等相关金融法律法规的体例，突出农村民间金融组织的特征，对农村民间金融组织的法律地位、机构类别、组织形式、设立条件、审批登记程序、业务范围、市场退出及法律责任等做出明确具体的规定，从而为规范农村民间金融奠定坚实的法律基础。

(二)转变农村民间金融监管方式

在民间金融监管模式方面，监管当局应该转变监管方式，对于不同的金融组织，应确立合适的标准，有针对性地实施分类监管，也就是说对不同级次、类别的金融组织，监管当局的监管力度应有所区别。农村民间金融的外延比较广泛，因此监管上更需要区别对待。对农村民间金融做出监管制度安排，必须要区分已经蜕化为违法犯罪的黑色金融和一般的农村民间金融。前者给社会带来严重的危害，破坏了市场经济的发展，必须予以取缔。后者则是市场经济发展所需要的，应充分发挥其支持农村经济发展的积极作用。

具体地说，对于那些从事洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法活动的农村民间金融组织应坚决予以打击与取缔。对于个人之间的民间借贷行为，应该不予干涉，而通过相应的民事法规来约束，当借贷双方发生借贷纠纷时，可依法进行处理。对于企业和个人之间的借贷行为，监管部门可以通过监管当地的利率水平、资金投向、企业融资、活跃程度，引导社会资金的理性投资，避免出现与国家宏观调控政策背道而驰的现象，这也有利于掌握农村民间金融数量和流动方向。对于农村民间金融组织，政府要引导它们签订规范的合约、完善管理制度与运营规则，允许它们参与农村金融市场份额的分配，与正规金融在公开、公平的环境下进行竞争。通过政府有关部门对农村民间金融组织的监管，可以有效地降低经营风险，提高运行效率，更好地发挥它们支农的作用。

(三)坚持“适当监管与放松管制”理念

适当监管与放松管制是农村民间金融必须坚持的双重监管理念。适当监管是前提，放松管制是必要条件，两者缺一不可。

在进行农村民间金融监管时应该正确认识政府和市场的作用。由于农村民间金融游离于正规金融体系监管之外，容易增加金融风险，扰乱正常的经济金融秩序和削弱国家宏观调控的货币政策效力。基于经济全球化和金融安全考虑，在构建社会主义和谐社会过程中，应加快农村民间金融法律监管，以适应经济增长和金融稳定的需要。我国大陆对于民间金融的态度经历了从一味地打击取缔到尝试胜地开放再到默许民间金融的存在。尽管在政策、法律上对农村民间金融的调整顺应了经济发展的需要，但是离合理促进和引导还相距甚远。我们必须充分调动民间资本的积极性，使之在服务于农村经济发展的前提下进行适当的规制，以将农村民间金融尽快纳入法律的规制范围。

但是，如果行政干预过强、市场手段失效，农村民间金融就会丧失其低成本、高效率的优势，丧失其对农村经济的巨大促进作用。放松对民间借贷的严格管制是对农村民间借贷监管制度构建的必要条件。在对农村民间金融市场的特性及其运行更深刻理解的基础上，政府应该减少对农村民间金融的高成本、低效率的管制活动。只有放开对农村民间金融的市场准入管制，放开对利率的管制，农村民间金融才能以合法的身份出现，从而更好地为经济发展服务。

(四)实行“三位一体”的农村民间金融监管体制

针对农村民间金融发展的特点，在纵向和横向上建立相应的监督管理网络，实行充分有效的监管。根据我国大陆农村民间金融的特殊性，需要构筑三个层次的监管体系，即国家的外部监管、农村民间金融业的行业自律管理和农村民间金融组织自身的管理制度，只有形成三者互相配合的监管体系，才能取得最佳的监督管理效果，推进农村民间金融的健康发展。

首先，健全国家的外部监管。政府要从整个国家的金融状况出发，加强对农村民间金融活动的监测和管理，防范农村民间金融风险。一方面，建立对农村民间金融市场的监管机制，密切关注农村民间融资动向，定期搜集其活动信息。目前一些地方的人民银行分支机构已经建立了地方民间借贷市场监测系统，开展定期的利率月度监测和不定期的专题监测，为民间融资的利率水平和发展趋势提供实时信息。金融监管部门要进一步健全监测指标体系，扩大监测网点，以便对农村民间金融的融资规模、资金流向、利率变动等情况有宏观把握。另一方面，健全农村民间金融风险预警机制，制定金融公共突发事件应急预案，以确保发生风险时各项应急工作高效、有序地进行，最大限度地减少经济损失。要做到对农村民间金融的有效监管，就必须健全风险预警机制，使政府及时向民众做出风险提示，并提出规避风险的建议。

其次，加强农村民间金融的行业自律管理。回顾我国大陆的金融发展史，可以发现，农村民间金融早就存在某些约定俗成的行业自律规则，这是农村民间金融行业自律管理的传统基础。随着农村经济的发展，各种农村民间金融组织层出不穷，其质量良莠不齐，整个行业亟待规范。由于法律和监管上的缺位，农村民间金融行业内各种问题出现，比如农村民间金融组织在借贷利率、运作程序、中介收费等方面都不统一等等，对国家和地方金融造成安全隐患。目前，许多地方自发组建了一些民间金融行业联盟，在一定程度上提高了行业自律水平，规范了行业管理。因此。重视民间金融行业自律组织的培育和发展，发挥其在金融监管中的重要作用，可以形成政府监管与行业自律的良好互动。

再次，完善农村民间金融组织自身的管理制度。有学者认为，小额信贷的发展哲学强调民间金融机构自身的自律性与对金融伦理规范的尊重。小额信贷作为农村民间金融的一部分，其发展哲学是相通的。农村民间金融要达到可持续发展，必须完善其组织和机构的管理制度。长期以来，农村民间金融游离于国家金融监管体系之外，其自身的经营管理不规范，有的甚至十分混乱。农村民间金融组织自身要加大改革力度，通过建立和完善信用制度、管理制度、业务制度等将农村民间金融组织规范化，在最大限度上支持新农村建设。

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