浅析区域开发中的优惠政策与政策优势

王天维

摘要：优惠政策与政策优势经常在区域发展战略中出现，但优惠政策并不等于政策优势，优惠政策只是政策优势形成的一个条件。文章通过对优惠政策和政策优势内涵的分析，并利用我国经济特区的发展事例说明了优惠政策在政策优势形成中的效用。进而指出区域开发中政策优势形成的路径。

关键词：区域开发；优惠政策；政策优势

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0058-04

一、优惠政策与政策优势的内涵

(一)优惠政策的内涵

公共政策作为政府管理的重要手段和方法，在政府的治理实践中呈现出多种多样的方式。通常认为优惠政策是为了达到某种政治、经济或文化等目的，由政府制定的较一般待遇优厚的一套措施和办法。优惠政策带有明显的政策目标性，它反映了政策制定者对资源配置的价值偏好，是一种诱导性政策，目的是将稀缺的资源按照决策者的意愿进行配置。优惠政策具有一定的权力属性，体现了社会经济中制度资源的稀缺性及其在社会中的不平衡。在政策方案上，优惠政策体现出与一般政策措施的显著不同，它暗含着政策制定者的价值倾向和社会存在的现实问题。

从优惠政策的来源来看，其制定是为了解决某个特定的社会问题而采取的特殊措施，这些问题与复杂多样的客观环境相联系，受到经济政治体制的制约。不同的自然环境与体制因素决定了优惠政策丰富多样，分类众多。比如在经济领域有税收优惠政策、财政优惠政策等；在政治领域有特别行政区政策、民族自治区政策等。但是优惠政策毕竟也是政策，它也具有一般政策的权威性与强制性、整体性与多样性、相对稳定性与变动性、价值性与合法性等特点。客观因素的制约决定了其在不同背景下所发挥的效用是不同的。但总的来说，作为政府解决特定问题的工具，其具体方案具有一般政策难以比拟的优势，常被各国政府作为一种重要的治理手段。因此，对优惠政策的认识上需要明确：“特色的并不一定是有效的”，优惠政策的出现并不代表就具有了政策上的优势，必须从政策优势的角度对其进行全方面的分析。

(二)政策优势的内涵

政策优势通常与优惠政策紧密相联，在优惠政策条件下通常能形成政策优势。政策优势是一个比较概念，反映的是某项或某类政策在比较中所呈现的状态。政策优势是对政策的评价，主要是对政策方案的科学性、结构的合理性，政策工具的适用性以及政策结果效益性的评估。政策优势在制定过程中主要体现在该政策工具的适用性与创新性，政策方案的科学性与竞争力。在具体的政策制定中主要体现在政策工具的优惠性与特殊性，这种特殊而优惠的政策将形成政策势能差，主要反映在政府政策的比较中。特殊而优惠通常相伴而现，除非优惠幅度特别大，否则政策优势难以直接衡量。同时各地不同发展环境造成的政策差异也可能形成优势。但是这种差异能否形成优势要在执行中体现出来。政策执行的不可替代性决定了政策优势的衡量需要考虑政策的执行结果。

政策优势在执行后的体现表现在政策目标的实现程度、政策效率的高低、政策对社会造成的影响等方面。一项政策能否有效解决公共问题，在社会主义市场经济体制下要通过市场机制来衡量，比如解决该项问题的成本和收益，看其是否在解决问题上具有经济优势。在政策对社会所造成的影响上，看它是否促进了政策主体观念的革新，政策制定和执行的技巧是否得到提高等。对一项区域开发政策来说，具体体现在区域的经济优势上，其结果可以通过企业数量、GDP增长率和人均收入水平来衡量，如果三个指标能得到持续快速的发展就说明政策优势产生了明显的效果。政策执行直接关系到政策优势的实现程度，是市场经济条件下一个区域通过政策优势“时间差”获得先发优势的重要条件。

由此可见，政策优势的影响因素非常广泛，对某一项政策来说，是否具有政策优势，首先要了解该项政策所确定的政策目标是否准确；其次要看其政策方案在多大程度上具有创新性，比其它地方有优势，比如说区域开发中对资源的利用效率；最后要看是否产生了实际的效果，比如对问题的解决程度等。政策是相对稳定性和变动性的统一，它会随着社会形势的变化而处于不停的变迁之中，作为描述政策特定状态的政策优势也处于不停的变化中。政策优势将随着政策具体内容的变化而出现增强或减弱的态势。政策优势的变化反映了该项政策的活力和政策主体的行政能力。

二、优惠政策对政策优势形成的效用分析

政策优势形成的影响因素众多，优惠政策作为一种特殊的政策手段，通常为政府所采用。改革开放以来，优惠政策频繁用于中央和地方政府的区域开发战略中，其中最突出的是建立经济特区，通过赋予经济特区优惠政策而实现沿海地区的快速发展。可以说，优惠政策为我国沿海地区经济发展做出了重大贡献。当今，优惠政策又用于国家的区域经济协调发展战略之中。如何认识新形势下的优惠政策以及如何从特区曾经所拥有的优惠政策中来分析当前各地所制定的优惠政策，发现优惠政策所具有的优势，很有必要对我国改革开放过程中的经济特区优惠政策效用给予一个客观的评价，为后来者制定政策，发挥政策优势提供相应的经验和启示。我国改革开放最早是从建立经济特区开始的，先后建立了五个经济特区，并且这些经济特区都是在优惠政策的背景下成立，为了说明政策优势的势能差和时间差，还考虑到体制这个因素，我们选择最早成立的深圳经济特区和在行政体制上，尤其在政策制定上享有最大特权的海南经济特区为例进行分析。

(一)优惠政策在深圳经济特区政策优势中的效用

建立深圳经济特区是为了探讨我国改革开放的发展战略，其主要思路是在经济特区内部实行与国内其它地区不同的特殊政策和灵活措施，鼓励特区发挥窗口、排头兵和示范区的作用。除此之外，深圳市人民代表大会及其常委会、市政府还具有制定地方法律和法规的权力，这些优惠政策构成了政策优势的来源。在开放之初的优惠政策与内地相比具有较强的竞争力，比如说15％的企业所得税和生产资料进口可免税这两项优惠在当时具有非常明显的优势。但是深圳的优惠政策不是一直持续下去，随着特区的发展，国家逐渐收回以前所赋予的特殊政策，并且国内其它地区也开始享有同样的优惠，深圳的政策优惠逐步淡化、减弱，但是深圳的经济发展并没有因为优惠政策的淡化而失去优势，表面上的政策优势减弱了，而实质上的政策优势却不断增强。比如说通过优惠政策为经济发展奠定了基础，人们的市场观念逐步增强，决策者在优惠政策的影响下并没有形成路径依赖，政策观念得到了更新，政策创新的思想得到了深化，深圳的制度创新能力得到了极大的增强，这是政策优势带来的潜在影响，这种影响所产生的积极结果深刻地影响着深圳的发展。

深圳经济特区的发展抓住了机遇，在优惠政策还没有普及化前最大程度地挖掘了政策优势的潜力，并勇于创新，走出了一条与众不同的道路。深圳经济特

区成立之初提出的“时间就是金钱，效率就是生命”的精神使深圳抓住了改革开放的先机。“政策实验区”的合理利用获得了先发优势，可以说优惠政策为深圳的原始积累作出了重要贡献。20世纪90年代以来，我国确立了社会主义市场经济体制，深圳经济特区的许多优惠政策得到回收，已有的优惠政策逐渐淡化和普及，但在已有政策优势的影响下，深圳经济特区运用的已有的人力资源和制度资源优势赢得了政策新优势，在此期间成功地抵御了亚洲金融危机，实现了自身的快速发展。新世纪之初，随着我国加入世界贸易组织，国内许多政策受到影响，尤其是特区优惠政策基本消失，但是深圳人利用多年所探索到的政策智慧及时提出产业转型和自主创新，在各项产业政策制定和发展上走在全国前列，体现了新形势下政策优势的新特征，特区经济继续快速发展。深圳多年的发展实践证明了优惠政策对政策优势的效用是有限的，政策优势不仅来自于优惠政策，还来自根据实际问题所进行的政策创新。

(二)优惠政策在海南经济特区政策优势中的效用

海南省被称为中国最大的经济特区，自1988年成立以来就以自身最优惠的政策、最特殊的体制而见长。海南20多年改革开放的历程，就深刻地说明了优惠政策与政策优势的关系。海南开发最明显的特征就是与国家的发展战略密切相关，政策优势的获得深受中央优惠政策的影响。海南省作为我国唯一的省级经济特区，在政策制定上比其它特区有更多的特权。但与其它经济特区不同，海南经济特区成立的时间最晚，中央给予的优惠政策优惠程度更大。特区成立最初，优惠政策在海南的发展上发挥着重要作用，形成了明显的政策优势，出现初期的“开发热”。在特区成立前五年，中央赋予的一系列优惠政策和改革开放的试验权为海南超前改革试验奠定了重要基础，其政策优势的效用非常明显，尤其是外贸出口优惠，凭借政策优惠，获得了初期的繁荣。

随着外贸体制和财政体制改革的推进，沿海开放区域逐渐扩大，海南的政策优势开始迅速减弱。1995-1997年海南经济陷入了低谷。随着全国改革开放进程的加快，西部大开发战略的实施，在广大西部地区享受到国家优惠政策照顾的背景下，海南的政策优势逐渐丧失，1998-2002年海南的经济一直处于缓慢的增长状态。随着我国加入世界贸易组织和区域协调发展战略的逐渐形成，海南再次认识到通过特色来获得政策优势的重要性，2003年以后，通过一系列的新举措，海南的经济呈现了快速的发展态势。海南发展的四个阶段(见上表)充分说明了优惠政策对政策优势的效用，尤其说明了优惠政策时间差是影响政策优势的重要因素。政策优势来源于上级的制度供给和自身的创新，海南初期的发展说明了中央优惠政策的重要性，但是缺乏自身的创造和对政策时机的把握是中期发展缓慢的重要原因。新世纪以来，海南能够在优惠政策普及化下通过政策创新获得新优势正是印证了上级优惠政策效用的有限性。优惠政策可以带来经济的快速繁荣，也容易使地方失去发展的主动性，形成对优惠政策的路径依赖。政策优势的来源不仅来自上级的制度供给，还在于下级与实际结合起来，利用政策时间差将其转化为不可替代的优势。

三、区域开发中政策优势形成的路径

(一)正确认识和发挥上级优惠政策的效用

优惠政策是上级给予地方的优厚待遇，这种优惠体现了与一般政策的不同，暗含着享受该政策的对象具有优越性。在市场经济条件下，维护社会的公平是政府治理的重要精神，因此优惠政策是政府应该尽力避免的。我们现实生活中见到许多的优惠政策，但这些政策有其自身的特殊性，比如改革开放之初经济特区的优惠政策是为了发挥经济特区的窗口作用，为我国改革开放打开新局面而服务的；西部大开发中国务院给予的优惠政策是为那些难以通过一般的政策手段所能解决的经济发展问题而服务的。优惠政策造成的不平等性决定了它不能长期存在，要获得区域发展的政策优势，优惠政策只是其中的一种手段。优惠政策暗含着政策背后的强制性和权属性，一旦这些因素发生变化，由此所得到的政策优势也就将淡化或消失，因此，优惠政策不能作为获得政策优势的一种普遍手段。

上级提供优惠政策的本质是要解决区域发展中的特殊问题，区域发展的主体不能认为优惠政策是自己唯一的资本，它只能发挥有限的作用，受到众多因素的影响。要获得区域发展中的竞争优势，需要当地政府立足区域实际，发挥创造性思维，通过对上级政策的创造性执行为区域下一阶段的政策制定提供丰富的政策资源。如果深圳经济特区当初没有充分利用中央给予的政策，把握优惠政策的时机进行基础设施建设，引进人才，后来的高科技产业发展和产业集群政策必然会受影响。在区域协调发展的背景下，上级给予地方的优惠政策从很大程度上说是支持落后地方发展的特殊措施，通过间接的手段为区域的未来发展奠定基础，培养区域自主发展的能力，这是中央优惠政策对地方治理的重要意义。

(二)通过政策内生化获得政策优势势能差

公共政策的主旨在于谋求发展，公共政策的内生化就是公共政策的本土化、乡土化，这一问题的核心是如何根据区域的特点来确立自己的政策模式。上级提供的优惠政策只能在宏观上满足区域的实际，而区域具体的历史沿革、文化传统、政治经济体制和公众心理特征等存在较大差异。只有当地政策主体在具体的实施中认真领会上级的政策意愿，将上级的基本政策根植于自身环境，通过政策内生化使优惠政策形成势能差，获得政策优势。对区域开发来说，政策内生化最主要的是要充分利用区域所拥有的资源，在市场经济条件下正确发挥政策的功能，建立完善的市场经济体制。政策内生化提高了政策的生命力，将区域自身的优势充分发挥起来，这种政策所形成的优势是其它竞争者难以模仿的。

实现政策内生化，需要对具体问题进行深入分析，推进政策系统的内生化。首先就是要在政策的制定上推进政策方案的科学化，实现科学的、民主的决策，根据已有的问题情势，实现上下级的结合，对于上级所给予的优惠政策，需要将其转化为可以切实操作的方法。其次要推进政策的创造性执行。在我国现行的体制下，政策执行的能力非常重要，如何做到“上情下达”，把握好政策执行的原则，灵活采用各种政策执行方式，需要建立适当的政策执行组织，提高政策执行主体的政策认识水平和能力。最后，政策的内生化还应当注意向其它地区学习政策制定和执行经验，加强对先进经验中政策本质的学习，获得政策内生化的技巧和规律。

(三)适时推进政策创新争创政策新优势

政策在运行过程中将逐渐走向“老化”，曾经发挥过积极作用的政策在这时可能成为社会发展的障碍。政策老化的直接结果是政策优势减弱，需要对政策进行调整。政策调整的重要方式之一就是政策创新，政策作为区域发展的工具是永久的，而政策方案需要随着形势的发展不断更新。对区域发展问题来说，政策创新对争创政策新优势非常重要，我国经济特区政策优势深刻说明了这一道理。改革开放之初我国所实施的优惠政策绝大部分带有地域性色彩，比如给予经济特区的税收优惠政策、外贸政策等。随着市场经济体制的确立，国家宏观调控机制的健全，现在的优惠政策已经改变其方式，出现优惠政策与产业政策融合的趋势。深圳经济特区能够持续健康发展就与它把握了国家政策调整的形势，将区域政策与国家产业政策结合起来，成为了国内产业政策调整领域的先行者。深圳的发展与其善于把握时代形势，及时推进政策调整相关，政策创新适合国家发展战略的需要，在政策上获得了先机。

政策创新包括政策主体创新、政策目标创新、政策工具创新和政策过程创新。政策创新的前提是政策主体观念创新，政策观念创新就是对政策功能、政策生命周期和政策本质的科学认识。上级所提供的优惠政策是一项特殊的政策，它的功能与一般政策具有本质的不同，在执行中央政策时出现的那种走形式化或依赖优惠政策不自我创新就是对政策本质的误解。任何政策都具有一定的生命周期，这种政策运行规律只能遵循。政策主体不能以为优惠政策淡化或取消，政策优势就消失了，优惠政策所给予的发展机会和为区域发展所提供的物质基础是最本质的。对区域协调发展中的优惠政策来说，中央给予该地区优惠政策而后逐渐取消，有时正是说明政策主体获得政策优势的能力得到了提高，不再需要中央政策的照顾，而应该将优惠政策给予最需要的地方。观念的更新是政策创新的前提，也是制定和执行具有优势性政策的基础。政策目标的创新上要认清政策问题的发展形势，促进政策更加符合社会需求。政策工具的创新要善于引进和寻找适合政策问题有效解决的方法，努力获得政策执行的“时间差”优势。政策过程创新就是要完善政策系统，促使政策新优势得以持续。

参考文献：

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[2]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社.2004.

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