上海市卢湾区世博会公共卫生保障能力预评估

卢慧敏 赵明瑶 姚宗蓓

摘要: [目的] 分析2010年上海世博会存在的公共卫生风险,做好应急保障准备。

[方法] 引入风险管理思路,借鉴国内外大型活动的公共卫生保障准备经验,开展对策的探讨。

[结果] 通过梳理和分析表明,存在着传染病疫情、食品和生活饮用水安全、高温中暑等公共卫生风险,但是资源的储备(尤其是能力)和协调沟通方面还存在着差距。

[结论] 需通过风险评估过程,改善应急管理,对世博会的公共卫生保障提供对策和依据。

关键词: 公共卫生; 风险评估; 保障能力中图分类号:R 1 文献标志码: B

Pre-assessment of supportive capabilities for public health during EXPO 2010 in Luwan district Shanghai China

LU Hui-min1, ZHAO Ming-yao2,YAO Zong-bei1 (1.Luwan District Center for Disease Control and Prevention, Shanghai 200023, China; 2. Luwan Health Bureau of Shanghai, Shanghai 200020, China)

Abstract: [Objective] To analyzes the public health risks in EXPO 2010 Shanghai China and prepare to face possible emergencies.

[Methods] Risk management was introduced for ヾecision making and planning.

[Results] Through analysis, it showed that there existed public health risks, including infectious diseases, ﹚ater related diseases, foodborne illness and heatstroke etc, and there wasthe capability gap between the preparation and responding.

[Conclusion] These risk pre-assessment information can be used topredict and design strategies forEXPO 2010 and improve urgent management.

Key words: Public health; Risk assessment; Supportive capability

2010年将在上海举办世博会。世博会的举办在促进城市发展进程的同时,也是对公共卫生体系的考验。本课题引入风险管理的概念,旨在借鉴国内外公共卫生保障经验的基础上,根据本地区和世博会的特点,找出应对策略。

1 材料与方法

1.1 疾病资料

相关数据来自于世界卫生组织(WHO)、国家卫生部、上海市和本区疾病预防控制中心(疾控中心)的监测数据。

1.2 访谈

访谈采用录音和现场记录方式记录整理。

1.3 问卷调查

开展对公共卫生专业人员、市民等的公共卫生能力和认知调查,用SPSS 11.5软件统计分析。

1.4 评估指标的选择与依据

查询到相关文献资料100余篇。将《澳大利亚/ 新西兰风险管理标准AS/NZS 4360∶2004》(Australian/New Zealand Standard RISK MANAGEMENT)作为本课题主要的参照标准。

2 结果

2.1 风险管理的概念

所谓风险,是指突然发生的一些事可能影响目标的实现。风险管理,是指针对肯定有风险的情境,把风险减至最低的管理过程。

风险管理的过程和要素及相互关系见图1。

2.2 上海世博会公共卫生风险管理背景分析(卢湾区)

2.2.1 地理位置 卢湾区位于上海市中心,全区面积8.03 km²。2008年底全区户籍人口31.01万人, 外来人口27 985人,流动人口(未住满6个月)16 696人。世博园区规划用地范围为5.28 km²,卢湾区纳入世博会规划区的范围约0.85 km²。

2.2.2 世博会参展情况及预计人数 世博会在2010年5月1日—10月31日举办,预计有7 000万人次参观。据方颖研究预测,世博会的参观者中,上海市民、长三角地区游客、长三角以外地区游客、境外的游客比例为20∶30∶45∶5;经测算,平均日、高峰日和极端高峰日客流量分别为40、60、80 万人次。

2.3 风险识别与风险分析

2.3.1 公共卫生突发事件

① 卢湾区情况:2005—2008年卢湾区处理的突发传染病疫情和公共卫生应急事例见表1。

② 全国公共卫生事件:2008年10月30日—2009年5月31日发生的传染病疫情,包括甲型H1N1流感、霍乱、手足口病、人高致病性禽流感;发生的食物中毒有瘦肉精、集体性食物中毒;还有集体性急性胃肠炎,不明原因集体中毒,化学中毒,食品毒物,化学泄露等。

③ 世界各国疾病爆发情况:2008年1月—2009年5月,WHO疾病疫情报告涉及传染病种13种,A(H1N1)流感、人禽流感、霍乱、脑膜炎球菌病、脊髓灰质炎、埃博拉出血热、埃博拉莱斯顿病毒、黄热病、沙粒病毒科的新病毒、马尔堡出血热、肠道病毒(手足口病)、裂谷热、登革热/登革出血热。

2.3.2 法定传染病疫情 2008年卢湾区居民和外来人口均无甲类传染病报告。居民乙类传染病共报告10个病种747例,总发病率为240.57/10万;报告病种为急性病毒性肝炎、菌痢、猩红热、麻疹、百日咳、乙脑、淋病、梅毒、HIV、肺结核。丙类传染病共报告3个病种134例,总发病率为43.15/10万;报告病种为流行性腮腺炎、感染性腹泻、手足口病。外来人口乙类传染病共报告9个病种399例;丙类传染病报告3个病种。

2008年上海市甲、乙类传染病共报告19种38 039例,发病率为204.73/10万。传染病报告例数居前5位的病种为:梅毒、淋病、肺结核、病毒性肝炎和痢疾,占全年总疫情的93.44%。

2.3.3 公共场所风险 据陈悦等对上海市6个区部分中央空调冷却水中军团菌的调查,平均阳性率为53.17%;6—9月的夏季,其阳性率达67.32%。本区各种人群军团菌抗体总阳性率为7.59%,中央空调冷却水军团菌培养阳性单位人群军团菌抗体阳性率比阴性单位高4.09倍。

2.3.4 食源性疾病

① 食源性疾病报告:据WHO 2007年3月报告,全球食源性疾病的发病率很难估计,但据报告仅2005年就有180万人死于腹泻,其中大部分病例与食用受污染的食物和水有关。

据卫生部通报,2008年全国报告食物中毒431起,中毒13 095人,死亡154人,涉及100人以上的食物中毒13起。其中微生物性食物中毒的报告起数和中毒人数最多,分别占总数的39.91%和58.00%;9月份是2008年食物中毒报告起数、中毒人数最多的月份,分别占全年总数的18.56%、15.47%。

② 食源性疾病监测(2008年):上海市临床监测病例中,7—9月副溶血性弧菌阳性率较高,沙门菌和志贺菌在每个月都有一定的阳性率,还检出肠致泄性大肠杆菌。食品污染物监测,9月是微生物检出率最高的月份。

2.3.5 生活饮用水

2005—2007年,卢湾区每季度1次的二次供水9个点、末梢水8个点、水库唧(汲)站1个点的水质监测结果,细菌和大肠菌群的合格率为100.0%;耗氧量合格率最低,平均为5.70%,氨氮的合格率为57.6%。2008年监测结果,二次供水和末梢水的耗氧量合格率分别为36.11%和59.38%,细菌和大肠菌群的合格率为100.00%。

2.3.6 高温中暑

据中国气象年鉴,2006年上海市区35℃以上高温天数达27 d,37℃以上炎热日数有9 d,极端最高气温达38.6℃;各大医院的门急诊人数比平时增多13.0%,出动急救车次比高温前增多近3倍。2005年市区日最高气温≥35℃的高温日数为31 d, 6月25日—7月5日,市区出现了连续11 d的高温,其中有连续5 d日最高气温≥38.0℃。2004年市区日最高气温≥35℃的高温日数为24 d,7月16—26日出现了连续11 d的高温;各大医院的门急诊人数比平时增加近1/3,出动急救车次是高温前的1.5倍。

2.4 风险评估

由于一些健康相关影响因素的改变,如大规模的人群聚集、高温高湿的季节,病媒生物、环境及室内空气质量、饮用水安全、食品卫生安全、饮食习惯的变化,加之肠道传染病及输入性传染病的威胁,增加了上海世博会公共卫生风险的可能性和不确定性。

近四届奥运会均在奥运会开始前进行了风险评估,树立了风险管理目标,提出风险管理措施,制定了多种应变和应急预案(未查见世博会风险预测报告)。近四届奥运会风险预测情况见表2。

悉尼奥运会期间没有传染病爆发,没有发现食源性疾病以及环境相关疾病。雅典奥运会期间在奥运场馆或巡逻船没有发生任何由于食物或水污染而引发的病例爆发;8月的高温没有上升到很高,没有对观看户外赛事的观众造成严重的影响。没有查见关于北京奥运会期间疾病发病情况的报道。

根据澳大利亚/ 新西兰风险管理标准(AS/NZS 4360),风险发生的可能性评估和风险识别矩阵分别见表3,4。

2.5 风险处理

风险处理是选择和执行减少风险管理措施的过程,有时可以把风险管理措施在一定程度上就理解为风险管理。风险的危险度与防备性和能力等因素有关。

2.5.1 实验室检测能力(以卢湾区疾控中心为例)

① 水质检测能力:对照2006年生活饮用水卫生标准,新增的项目还不能检测,主要是微生物中的贾第鞭毛虫、隐孢子虫,饮用水消毒剂、毒理指标中的无机和有机化合物指标。

② 微生物检测能力:按照上海市疾控中心对各区县疾控中心的微生物检测能力要求,排除项目尚未申请实验室认定评审的原因,还有3项没有条件开展。

2.5.2 现场检测能力

区食品卫生监督部门配备的检测车可检项目33项(物理6项、化学23项、微生物4项);区疾控中心、区卫生监督部门配备的都是公共场所空气质量检测设备,项目分别是12和15项;3家单位有现场常规检测设备和能力,尚不完全具备突发事件的检测能力。

2.5.3 专业人员能力

参考美国哥伦比亚大学护理学院卫生政策中心研究提出的生物恐怖和突发事件公共卫生人员能力标准,采用适用于所有公共卫生工作人员的核心标准,对本区部分公共卫生应急人员(疾控中心50人,食品药品监督所15人,社区卫生服务中心24人)进行问卷调查。对自己的应对能力作评价,设定的内容有:① 清楚公共卫生在突发事件中的作用;② 清楚突发事件应急指挥工作流程;③ 熟悉本部门突发事件应急预案;④ 清楚本人在应急突发事件中的职责,并能在演习中认真执行;⑤ 能独立进行流行病学或卫生学调查;⑥ 熟悉突发公共卫生事件的报告流程和时限;⑦ 能正确使用突发事件信息沟通设备(如传真机、电话、电脑)。疾控中心在各项中选“完全可以”的比例最高,食品药品监督所多数选“绝大部分可以”,而社区卫生服务中心则选“部分可以”的人居多。

法定职责认知(根据传染病防治法)的调查结果,被调查单位对自己的职责认定程度较高,但职责范围界定还有混淆。社区卫生服务中心的混淆项目比较多,而食品药品监督所应急处置就是围绕食物中毒开展,所以混淆的选项和人数较少,疾控中心介于当中。对区卫生监督所30人的行政职能认知调查结果,对各项违法行为查处的认知率在96.7%以上。

2.6 沟通与咨询

在内部和外部相关利益人的适当的沟通和咨询应贯穿于风险管理的每一阶段和整个过程。对区疾控中心、卫生监督所、食品药品监督所的一线人员和主管领导进行访谈,主要了解在公共卫生应急事件处理中的职责定位、沟通协作、本区公共卫生体系是否能满足世博保障等。

访谈结果:① 认为在应急机制、沟通协作方面各部门的职责有交叉,职能界定不是很清楚。② 人员素质和能力应付常规工作可以,但世博保障人员缺口大;人员能力需提高,技术需强化,尤其是现场处置和事件调查能力方面。③ 指挥协调方面要形成好的机制。

对245名市民进行了问卷调查(本地居民197人,非本地居民16人,不明32人),

了解对公共卫生和防病方面的认识。

结果有33.9%的人认为食品安全是目前构成威胁的最大卫生问题;评价现在的公共卫生状况,认为优良、良好、一般、不太好、差的比例分别为10.1%、32.8%、48.5%、7.6%和1.0%)。

2.7 风险监测与再评价

本区已建立突发公共卫生事件报告管理信息系统、重点控制疾病预警预报系统、传染病监测信息系统、症状监测系统(如“不明原因肺炎”监测)、食源性疾病和食品污染物监测系统等。但存在着网络结构和对疫情预测预警分析较少等问题。

3 讨论

风险管理是个过程,通过风险管理的方法,识别风险因素,以期达到防备风险、应对危机、修复灾害、减缓风险的循环过程。

识别出的风险还要考虑发生的可能性:风险=结果(风险)×可能性。根据矩阵表方法,参考奥运会的风险评估经验,考虑上海世博会历时时间长、人员不特定、人流量大、控制范围不确定和季节性等特点,进行风险因素预测分析。高风险:世博会期间食物和水的销量大幅增长,因此食源性疾病、水源性疾病首先应被列入;经预测,国内游客占到95%,因此传染病危险因素应以内源性传染病为主;由于国际交往频繁,输入性传染病,尤其是输入性新发传染病的风险依然存在(如甲型H1N1流感)。5—10月是上海的梅雨和高温季节,高温中暑是危险因素之一;使用中央空调的场所嗜肺军团菌感染也是一种危险因素;另外,众多游泳场馆的急性出血性结膜炎流行的可能性也比较大。低风险:霍乱、流行性腮腺炎、风疹、季节性流感和近年来高度散发的人禽流感。

举办大型活动,各个国家都会根据自己国家的国情进行环境评估和风险预测。日本2005年世博会的环境因素评估方法,就从环境因素背景和评估等作了阐述。涉及政策、标准、方法、恢复措施,考虑了人与自然环境、本地居民与外来参观者等诸多因素。2015年意大利米兰世博会的准备文件,关于审核、风险管理和报告的章节中,要求一旦确认了任务表,对于中央战略规划和风险控制的循环审核过程开始:①根据恢复预案的可靠性和自然因素的强度,判定被识别风险的级别(高、中、低);② 阐明预案中的每一个风险,并落实责任人;③ 对未解决风险逐步提高处理层级;④ 纠正行动必需由最高决定层贯彻到执行层,确保发生问题区域的执行层能接受和执行。

经初步的风险评估,举办世博会存在着众多的公共卫生风险,但是资源的储备(尤其是能力)和协调沟通方面还存在着差距。建议:① 建立世博会公共卫生协调指挥中心,统一运行机制,统筹资源,建立相关部门协作协定;② 世博场馆区域涉及3个区,旅游者的范围则在全市,因此风险评估要考虑上海全市乃至周边地区的多因素权威性评估,建议应用德尔菲法(Delphi Method)开展风险评估,确定风险级别;③ 在市级层面的部署和规划下,完善以呼吸道、消化道、脑炎、出血、皮疹等5大症候群的“症状监测”系统;④ 完善和熟悉公共卫生网络框架,建全相应的危机沟通路径和计划;⑤ 针对本区公共卫生资源缺陷,通过增添设备或多方互助协定获得资源共享;⑥ 制定基于能力的应急预案,贯穿风险管理的全过程; ⑦ 对专业人员进行针对性的培训;⑧ 可以借鉴国外成熟演练模式,开展多层次多部门的合作演练,多样化的演练和文件核查可以帮助完善预案和熟悉程序。

4 参考文献

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(收稿日期:2009-05-26)