中国慈善捐赠机制的发展趋势分析

高功敬 高鉴国

摘 要:伴随着经济社会领域的整体进步,中国慈善捐赠机制在捐赠主体格局、募捐筹资机制、捐赠组织管理体制以及监督透明机制等方面发生了重大变化,表现出了一系列积极的发展趋势。在慈善捐赠主体格局方面,初步形成并不断完善社会捐赠网络,个人与企业捐赠均呈现快速增长趋势,传统基金会格局被打破,私募基金会迅速崛起。在募捐筹资机制方面,逐渐向多元化、市场化、专业化、职业化方向发展。在捐赠组织管理体制方面,逐渐由“偏紧”的控制走向“宽松”的管理,由“条块分割”开始逐步走向“综合协调”。在监督透明机制方面,逐步建立起以政府为主体、民间评估力量参与的慈善组织评估机制,完善慈善捐赠的公开透明机制。

关键词:慈善;捐赠; 捐赠机制

中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)12-0052-10

作者简介:

高功敬,济南大学法学院社会保障系讲师;高鉴国,山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授 (山东 济南 250022)

根据学术界中“三次分配”的通常说法,慈善捐赠作为社会资源的第三次分配形式,有利于优化资源配置、调节贫富分化程度、促进社会良性运行与整体和谐,具有市场机制与政府调节所无法取代的功能。对慈善捐赠事业的研究也一直是学术界研究的热点之一。当前,对中国慈善捐赠事业的研究主要集中在捐赠现状、文化与制度困境以及对策建议等内容的探讨上。众多研究总结了中国慈善捐赠事业具有发展水平低、政府主导性强、慈善捐赠组织缺乏公开透明乃至公信力低下、慈善意识淡漠等特点,分析了阻碍慈善捐赠进一步发展的文化与法律制度因素等,提出培育现代慈善意识、完善捐赠法律法规、健全监督机制等政策性建议①。很少有人基于近年来捐赠领域中发生的突出变化而对中国慈善捐赠机制的现实发展趋势进行系统地总结与探讨。事实上,进入新世纪后,中国慈善捐赠事业进入了快速发展阶段。这一方面表现为捐赠机制领域发生了众多的积极变化,另一方面也应被视为中国慈善捐赠机制变革的必然结果。有必要系统地总结近年来中国慈善捐赠机制领域中发生的积极变化,并参照西方发达国家慈善捐赠机制的发展经验,深入分析并探讨未来一段时间内中国慈善捐赠机制的现实发展趋势。一般而言,慈善捐赠机制包括捐赠主体格局、募捐筹资机制、组织管理机制、监督透明机制、促发与利益驱动机制以及税收激励机制等众多基本内容。本文主要探讨的是捐赠主体格局、募捐筹资机制、组织管理机制以及监督透明机制的发展趋势。

一、捐赠主体格局发展趋势

自20世纪90年代末以来,中国慈善捐赠进入快速发展阶段。1998-2008年度平均增长率为79.71%,如果扣除掉1998年(洪水灾害)、2003年(非典疫情)、2008年(汶川震灾)三个特殊时期,慈善捐赠年度平均增长率也达到了53.03%。(见图1

数据来源:民政部1998-2008年间所发布的年度民政事业发展统计报告,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/。)

尽管增速迅猛,但我国慈善捐赠绝对数额以及相对数据仍然较少(远不足GDP的1%),而且现代慈善捐赠主体格局还未成型。当前,中国慈善捐赠主体格局的特征是“企事业单位捐赠为主、个人(家庭)捐赠为辅、遗赠几乎没有”。而现代慈善捐赠格局的突出特征是“以个人(家庭)捐赠为主体、以遗赠与基金会捐赠为辅助、以企业捐赠为补充”。以慈善捐赠机制较为发达的美国为例,慈善捐赠资金来源主要由个人捐赠、遗赠、基金会捐赠以及企业捐赠所构成,并形成了稳定的现代慈善捐赠格局。自1968至2007年间,个人捐赠所占份额长期稳定在3/4强,占据绝对优势;基金会捐赠平均所占份额为8.13%左右,近10年来不断增长,已稳定在捐赠总额的1/10强;遗赠份额,稳定在捐赠总量的8%左右;而企业捐赠长期以来仅占捐赠总量的5%左右

American Association of Fundraising Counsel, 2008, 獹iving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。另外,绝大多数个体(家庭)均具有参与慈善捐赠的自主意识与行为,人均捐赠数额也不断增长。1996年,美国有68.5%的家庭有慈善捐赠行为

Hodgkinson, V. A., & Weitzman, M. S. , 獹iving and volunteering in the United States:

Findings from a national survey, Washington, DC: Independent Sector,1996. 另外,1996年在加利福尼亚的一项随机抽样调查表明,有89.9%的家庭当年有慈善捐赠行为,参见 Mark O. Wilhelm, “The Quality and Comparability of Survey Data on Charitable Giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,2006,vol. 36,pp.65-84.

。进入新世纪后,美国全年有慈善捐赠的家庭数一直保持在2/3以上

Debra J. Mesch, Patrick M. Rooney, Kathryn S. Steinberg & Brian Denton,“The Effects of Race, Gender, and Marital Status on Giving and Volunteering in Indiana”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol, 35,2006,pp.565 -586.

。1998年,美国户均捐赠额为696美元

Schervish, P. G., & Havens, J. J.,“Embarking on a republic of benevolence? New survey

findings on charitable giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol.27,1998,pp.237-242. 另外,同年另一项随机抽样调查数据表明,该年美国户均慈善捐赠额已经高达1099美元。Wilhelm认为这种明显的数据差异是由于不同的抽样调查方法所导致的,具体参见Mark O. Wilhelm,“The Quality and Comparability of Survey Data on Charitable Giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol. 36,2007,pp.65-84.

,到了2007年,个人捐赠总额高达2290.3亿美元,约占当年捐赠总额的3/4,平均每户家庭年度捐赠额增至2000美元左右

Mark Hrywna,“Special Report”,玊he NonProfit Times,獼uly 1,2008,p.18. Also see: American Association of Fundraising Counsel, 2008,獹iving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。相对于西方发达国家,中国个人慈善捐赠自主意识与能力还处于发育状态,水平还较低,近10年来,人均慈善捐赠数额约为1.7元,慈善捐赠总额远远达不到GDP的1%

刘澄、刘志伟、叶波:《改进中国慈善捐赠的制度安排》,《国际经济评论》2006年第5期。另有人测算,2007年中国慈善捐赠(款物)总额约占中国当年GDP的0.09%,还不到0.1%,参见潘跃《2007年中国慈善捐赠报告发布:我国平民慈善捐赠32亿》,《人民日报》2008年2月2日。

但我们必须清楚地看到,现代慈善捐赠格局的形成需要经过一个相对较长的发展过程,美国现代慈善捐赠格局的形成与稳定至少经过了一百多年的历史。自改革开放以来,中国现代慈善捐赠事业的发展仅有30年的历史(如果从20世纪90年代初期开始算,仅有20年的历史)。以此发展速度,中国形成现代慈善捐赠格局很可能用不了半个世纪。尤其是进入2002年以后,中国慈善捐赠进入了飞速发展阶段,在慈善捐赠格局上,呈现出了良好的发展趋势。

(一)初步形成并不断完善社会捐赠网络

2002年,全国各地建立了经常性的社会捐赠接受站点2.1万个;经过“非典”事件后,民政部门加大了推动社会捐助经常化、规范化和捐助形式多样化的力度,截至2004年底,全国共建立经常性的社会捐助工作站点3.2万个,比上一年增加了3881个,其中大力推进城镇慈善超市的建设,当年建成慈善超市1842个;至2008年底,全国共建立经常性社会捐助工作站点已高达3.8万个,其中慈善超市增加到7035个

数据来源:民政部2002—2008年间所发布的年度民政事业发展统计报告,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/。

至此,已初步形成了覆盖全国城镇的社会捐赠网络。该社会捐赠网络的建成方便了社会成员的日常化捐赠行为,尤其是社区慈善超市的建立,为社区居民提供了一种经常性、规范化的捐助与接受平台;为统一调配社会捐助物资提供了一个崭新的机制;为特困家庭增加了一条更具人性化的救助方式;并可以通过开展便民服务使捐助物资变现,筹集救助善款,实施二次救助。这条社会捐赠网络在实施过程中,尽管还存在着诸多障碍,部分流于形式化,但在不断的探索与发展过程中,通过优化运行机制,找到适合自身生存发展的基本模式,对于促进公民慈善捐赠将扮演重要的角色。

(二)个人与企业捐赠均呈现快速增长趋势

尽管中国个体慈善捐赠额较少,但近年来呈现出快速增长趋势。2005年中国慈善捐赠额突破了50亿元,到了2007年,慈善捐赠总额就跨越了百亿元,其间的主要增长动力归因于社会成员慈善意识的觉醒以及慈善捐赠能力的提升。2007年,平民慈善意识明显提升,“据不完全统计,全年单笔5万元以下的小额募捐共1180起,总额达到2173.4万元。此外,‘送温暖,献爱心、‘慈善(心)一日捐、‘春风行动等大型劝募活动也主要以广义上的平民为对象,初步估算他们的捐赠额在31.7亿元左右。仅此两项,2007年度全国平民捐赠额已近32亿元,人均捐款近2.5元……(另外)单笔或单个筹款项目千万以上的巨额捐赠超过200起,平均每月在15起以上。国内全年捐款过亿的个人或单位有13个,捐款总额高达20.03亿元”

中国民政部慈善协调办公室、中民慈善捐助信息中心:《2007年度中国慈善捐赠情况分析报告》,http://﹚ww.ヾonation.猤ov.cn/jsp/。

相对于富豪阶层而言,平民阶层捐助额度一般较小,但在现代慈善捐赠格局中占有重要的地位。在2001—2007年,美国个人捐赠额中约一半来自于年收入10万美元以下的平民阶层家庭

Ross Gittell & Edinaldo Tebaldi,“Charitable Giving: Factors Influencing Giving in U.S.States”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol, 35,2006,pp.721-736.

。以2007年为例,美国个人捐赠额中的49%来自于年收入10万美元以下的90%的家庭,另外51%来自于10%的较高收入家庭(年收入10万美元及其以上)

American Association of Fundraising Counsel, 2008, Giving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。另外,就自身慈善能力的相对贡献而言,收入较低阶层的相对贡献并不低。

在个体捐赠逐渐升温的同时,企业捐赠也步入了快速发展阶段,尤其是2008年汶川震灾期间,全国几乎所有的知名企业均有大额捐赠,超过千万元捐赠的企业不在少数。随着2008年《企业所得税法》将慈善捐赠纳税扣除额度从3%提高到12%,这将持续推动企业捐赠大幅增长。尽管现代慈善捐赠格局个体捐赠占据着绝对优势,企业捐赠比重相对较少,但由于中国慈善捐赠绝对数额还非常有限,在未来一段时间内,企业捐赠与个体捐赠均需大幅增长。因此,可以预期,在中国现代慈善捐赠格局形成之前,会有一段相对较长的时期,企业捐赠与个体捐赠齐头并进、各自发展。随着时间的推进,二者“不平衡结构”将会逐渐缩小并倒转。

(三)传统基金会格局被打破,私募基金会快速崛起

基金会是指以公益事业为目的,利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,依法成立的非营利性法人。根据2004年《基金会管理条例》,基金会被分为面向公众募捐的基金会(以下简称为公募基金会)和不得面向公众募捐的基金会(以下简称为私募基金会或非公募基金会)。1981年7月,中国成立了第一家公益基金会即中国儿童少年基金会,新中国慈善基金会已有近30年的历史。长期以来,中国慈善基金会格局主要由公募基金会一统天下,其中又以全国性基金会为主。随着经济的崛起以及社会领域的发育,部分企业集团以及先富阶层中的人们,产生了独立地进行专业化慈善运作的需求,这为中国私募基金会的产生提供了的经济社会基础。2004年,中国政府颁布了《基金会管理条例》,鼓励自然人以及法人成立基金会,这为打破传统上单一的公募基金会格局提供了制度性保障。2005年,“香江社会救助基金会”被批准,成为了中国第一家全国性私募基金会。

私募基金会发展迅速,从2005年到2008年,私募基金会数量从254家增长至643家,年平均增长率为36.60%,远高于同期公募基金会9.56%的年平均增长率;同期私募基金会所占比例从26.05%增至40.26%,已经打破了公募基金会独大的格局(见表1) 。

私募基金会在数量与比例上全面超越公募基金会只是时间问题。另外,从基金会的全国性与地方性来看,地方性基金会近年来的年度平均增速为16.09%,高于全国性基金会的年度平均增速12.38%。尽管近年来中国私募基金会发展迅速,但从绝对数量、相对数量以及捐赠资产等方面,相对于西方发达国家而言,还存在巨大差距。从1996到2006年间,美国增加了约31000家基金会,其中近90%的增长为私人基金会;2007年,美国共有各类基金会已达7.2万余家,资产高达6700亿美元,捐赠金额达到429亿美元,其中私人基金会占90%以上,捐赠额约为353亿美元,占捐赠总额的82.28%

The Fundation Center, 2008,獸oundation Growth and Giving Estimates, http://foundationcenter.org/.。然而,从积极的方面看,这表明中国私募基金会还有着十分广阔的发展空间。可以预期,随着中国经济的发展、社会的进一步发育以及基金会政策法规的完善,在未来10年内,私募基金会在绝对数量以及相对比重上将占据压倒性优势,地方性基金会也将获得持续快速发展,将彻底改变传统基金会格局,形成以非公募基金会为主体的现代慈善基金会格局。

二、募捐机制发展趋势

募捐机制直接影响到慈善资金的筹集,是慈善捐赠机制研究的重要内容。近年来,中国募捐机制领域出现了多元化、市场化、专业化与职业化的发展趋势。

(一)募捐方式的多元化与市场化

募捐方式的多元化与市场化是推动西方发达国家慈善事业持续发展的重要因素之一。募捐方式的多元化主要体现在如下几个方面:其一,根据不同慈善捐赠动机,采取多样化的捐赠策略主动满足捐赠者复杂多样的捐赠需求。慈善捐赠动机不仅是利他主义取向的,也含有复杂多样的具体利益需求以及各种各样的独特要求。慈善组织可以通过建立密切稳定的互动网络、为独特要求的捐赠者提供相应服务措施、采取会员制、举行特别筹款活动、赠送慈善捐赠礼品、购买慈善销售券等多样化方式筹集慈善资金。针对不同特点的慈善捐赠群体,可以采取不同的募捐方式。其二,慈善募捐营销方式多种多样。慈善机构通过上门联系、电话、电邮以及互联网等形式扩大慈善宣传;采取名人慈善营销策略、与知名企业合作筹款;举办各种形式的文体活动进行慈善宣传或直接筹款等。另外,在慈善募捐领域形成了激烈的市场竞争,促进慈善捐赠机构的优胜劣汰,这有利于推动慈善捐赠机构不断提升透明度与开发优质捐赠服务,为捐赠者提供多样性、多元化、个性化的慈善捐赠选择。

以前,中国慈善捐赠领域中的募捐方式较为单一。慈善募捐来源主要依靠政府、企事业单位的内部动员,带有较强的行政化色彩;大多数慈善捐赠机构忽略了慈善募捐方式与策略的开发,局限于传统的“等、靠、要” 的被动思维,明显缺乏慈善募捐的主动性与创新能力。近来,慈善捐赠领域中的募捐方式与策略出现了积极的变化。其一,认识到慈善捐赠动机的复杂性,主动满足慈善捐赠者的多样化需求。中国传统文化过于注重慈善捐赠动机的利他主义取向,强调慈善捐赠动机的纯洁性。近年来,众多大型的慈善捐赠机构认识到慈善捐赠动机的复杂性,主动通过满足不同企业、个体捐赠者的具体利益需求,实现互惠共赢。其二,注重慈善募捐策略的创新。大型慈善捐赠机构主动利用电视、网络等媒体,发布公益广告,利用明星效应,主动与知名企业、政府机构合作等方式,开发了多元化的慈善营销策略。其三,开始注重细化慈善捐赠群体,针对不同的群体采取不同的劝募方式。针对富裕阶层以及富豪,注重营造作为一种高尚生活方式的慈善理念与现代财富观念;针对平民阶层,注重提供日常化的慈善捐赠渠道,并采取福利彩票、慈善有奖销售券等手段吸引小额慈善捐赠。中国经济与社会的快速发展以及西方发达国家慈善捐赠理念与策略的影响,在推动募捐方式多元化发展的同时,也促进了慈善募捐领域的市场化趋势。传统上,官办NGO垄断了大部分的慈善捐赠市场。近年来,中国民间慈善机构的快速发展,为捐赠市场带来了竞争。慈善募捐方式的多元化与市场化趋势,将加速慈善捐赠机构管理体制的变革,淘汰一批没有募捐竞争能力的慈善捐赠机构,有助于产生一批具有现代治理能力与劝募市场竞争力的慈善捐赠机构。

(二)募捐活动的专业化与职业化

现代慈善募捐是一项较为复杂的运作系统,从策划、营销、开展活动到劝募资金的运作、评估及反馈,整个过程日益专业化、职业化。这主要体现在如下几个方面:第一,现代慈善筹款组织与机构的大量产生,尤其是西方国家中慈善基金会的快速发展以及具有专业化素养的专职工作队伍的涌现。西方发达国家慈善基金会的兴起有一百多年的历史,已经成为第三部门的主导性力量,吸纳着大量的专门化人才。第二,该领域形成了成熟的职业技能与方法、职业伦理与规范。在美国,专业的筹款人员需要取得专业权威机构颁发的专业培训证书与相应的资格认证。第三,该领域形成了相对成熟的专业教育培训系统以及专门的研究机构。西方发达国家中的社会工作、社会福利服务等相关专业以及专门培训机构为慈善捐赠领域所需求的专门化人才的教育培训提供了制度保障。另外,依托高等教育以及专门的独立研究机构,对慈善事业的研究也逐步得到加强。一项研究表明,英国在过去5至10年间,以所有慈善部门的募款为专门目标的研究机构不断增加,如致力于慈善事业研究和募款趋势分析的“慈善机构”(Institute for Philanthropy)和“新慈善资本”(New Philanthropy Capital)等研究机构的成立,为提升英国慈善事业和募款的能见度以及促进公众慈善捐赠意识与行为做出了重要贡献

Fiona Hodgson, 2007,玊he Top Ten Trends in British Philanthropy,玂n Philanthropy,

http://www.onphilanthropy.com/site/News2?page=NewsArticle&id=7219&security=1&news_iv_ctrl=1502.

。第四,该领域具有相应的行业组织管理协会。慈善捐赠领域的自组织协会的出现是专业化与职业化的重要标志之一。美国在上个世纪就形成了“美国筹款咨询公司协会”(The American Association of Fund-Raising Counsel)、“筹款专业人士协会”(Association of Fundraising Professionals Founded)等众多专门化的行业协会,促进了慈善捐赠领域的专业化与职业化发展。

进入新世纪后,中国慈善募捐活动的专业化与职业化取向具有了现实基础。其一,中国民间组织尤其是现代慈善组织与机构的快速发展,产生了大量的专业职位,迫切需要专业化人才尤其是高级专门化人才。其二,中国社会工作专业教育的发展为慈善募捐领域提供了专业化人才储备。中国的社工发展具有专业教育超前发展的特点,国内有近200多所高校开设了社会工作专业,为相关专业人才提供了充足的储备。其三,政府积极推动慈善捐赠领域的专业化与职业化发展。在“建立一支宏大的社会工作人才队伍”方针的指导下,民政部近来大力推动慈善领域中社工人才队伍试点与建设工作。其四,慈善募捐方式的多元化与市场化促使慈善募捐领域专业化分工与职业化发展。慈善募捐组织为了生存与发展,逐渐认识到必须以专业化与职业化的水准,创造性地开发募捐策略与工具,进行募捐市场定位,实施慈善营销以及形成慈善品牌,以赢得募捐市场的竞争优势。尽管中国慈善募捐活动的专业化与职业化整体水平还相当低,但专业化与职业化步伐开始迈出,在未来的十几年中,这种趋势必将得到强化,并形成慈善募捐专业协会,建立行业标准与职业伦理规范。

三、组织管理机制发展趋势

慈善组织是中国慈善事业发展的基础。困扰中国慈善组织发展的因素有很多,其中行政管理的“偏紧”控制以及“条块分割”是影响慈善组织进一步发展的重要因素。近年来,慈善组织管理机制开始出现由“偏紧”走向“宽松”、由“条块分割”走向“综合协调”的良好发展趋势。

(一)由“偏紧”走向“宽松”

慈善组织管理体制中的“偏紧”状态主要体现在登记管理体制、政府对民间慈善组织的扶持力度以及免税资格审批上。

首先,从登记管理体制来看。长期以来,政府对包括慈善组织在内的民间组织在登记注册上具有较强的选择与控制色彩,延续着计划经济体制下较强的宏观控制功能。包括慈善组织在内的所有民间组织都必须得到某一业务主管部门的支持并挂靠其名下,并且还必须满足相关登记注册法规所规定的一系列门槛较高的条件

[美]托马斯•西尔克主编:《亚洲公益事业及其法规》,中国科学基金研究会主译,科学出版社2000年版,第95—96页。

这一双层管理体制使众多慈善组织缺乏独立法人资格。较高的登记注册规定也限制了许多规模较小的慈善组织的成长,使许多中小型组织难以通过注册获得合法地位。如中国《基金会管理条例》(国务院2004年6月1日颁布实施)规定,全国性公募基金会的原始基金不低于800万元,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元,非公募基金会的原始基金不低于200万元,原始基金必须为到账货币资金。非公募基金会的原始基金把废止的《基金会管理条例》(1988年)规定的10万元注册基金提高到20倍。另外,由于中国慈善组织发展历程较短,动态监管经验欠缺,在监管门槛设置上一般坚持 “就高不就低”的高标准、严要求,以方便监管。比如,对薪酬的规定就极为严格,“在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一;监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬”等。在基金会发展起步阶段,过于限制报酬会造成人才的流失,不利于基金会的可持续性发展。“偏紧”的登记注册管理加重了久已遭人诟病的非营利组织的官方色彩,“正如康晓光所指出的:只有合法存在的GONPO(具有官方背景或受官方控制的非营利组织),而没有合法存在的NPO。这种制度背景之下,造成现行社团管理体制过于严格。”

孙立平等:《动员与参与——第三部分募捐机制个案研究》,浙江人民出版社1999年版,第23页。

中国慈善事业还处在发育成长期,需要大量的慈善组织尤其是民间慈善组织,这种一贯“偏紧”的登记注册管理制度不利于慈善组织的发展。

其次,从政府对民间慈善组织的扶持力度来看。中国慈善组织从其产生方式上可被分为两类:一类是从政府部门中分化出来的,具有较强的政府色彩,能得到政府相关部门的政策性、资源性支持,因而具有良好的发展基础与慈善资源的垄断地位,这类官办NGO数量较少;另一类是产生于民间的慈善组织,一般规模小、基础薄弱,在成长过程中需要政府给予适度的政策与资源性支持,而在这方面,政府往往首先支持的是官办NGO,而对民间慈善组织的支持虽有探索与倡导,但还有很大的提升空间。

再次,从免税资格审批来看。慈善组织免税资格的审批权高度集中,获得慈善捐赠免税资格的只有数量有限的几十家大型慈善组织,而且,在免税资格审批程序上非常繁琐,制约了个体与企业的慈善捐赠热情,限制了慈善组织的蓬勃发展。

从登记管理体制、政府对民间慈善组织的扶持力度以及免税资格审批等方面来看,中国慈善组织的管理体制体现出高度“偏紧”的控制色彩,这种“偏紧”的控制取向是传统的计划经济管理体制的延续,早已不适应社会主义市场经济背景下社会服务管理的需求,制约了中国慈善捐赠事业的整体发展。因此,适度变革“偏紧”的慈善组织管理体制是大力发展慈善捐赠事业的方向之一。这一发展方向在近年来获得了现实政策基础,主要体现在如下几个方面:第一,慈善捐赠的地位与功能逐渐被提升到一个重要地位。从宏观政策定位来看,大力发展慈善组织已经纳入党和政府的政策规划中。党的十六届四中全会将慈善事业列为社会保障体系的重要组成部分,是以改善民生为重点的社会建设不可或缺的组成部分。党的十七大报告明确定位慈善事业是社会保障体系的重要补充。2005年底,民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要(2006~2010年)》,提出按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针,大力培育城乡各类慈善组织,鼓励社会组织和个人参与慈善活动,促进慈善类民间组织的发展。并要求有条件的地方,民政部门可给予慈善组织在办公场地、启动资金、项目开展等方面的必要支持。重点加强基层慈善组织建设,促进多种类型、分工协作、扎根基层的慈善组织体系的建立。这为改变“偏紧”的慈善组织管理体制提供了一个宽松的政策基础。第二,从企业公益捐赠免税额度来看,在十届全国人大五次会议上通过了新的《企业所得税法》,企业的公益捐赠免税额提高至企业年利润总额的12%。企业公益捐赠免税额度的提高也体现了慈善捐赠管理体制的逐步松动。第三,从免税审查资格审批权下放来看,财政部、国家税务总局2007年初联合下文,把地方性慈善捐赠税前扣除的审查资格下放到省一级。近年来,在各界的大力推动下,政府在慈善组织管理体制上逐渐从 “偏紧”走向“宽松”,这将成为未来一段时间内慈善捐赠事业的基本发展趋势之一。

(二)由“条块分割”走向“综合协调”

慈善捐赠是一个涉及到不同政府部门、多个领域的综合管理事业,其发展需要不同的政府部门以及相关领域的综合协调治理。中国慈善捐赠事业的行政主管是各级民政系统。在税法方面,还涉及到财政部门、税务部门以及人大立法系统;在登记注册管理方面,还涉及到工商行政部门以及其他各类党政社会团体等等。传统的“条块分割”行政管理体系已经不适应现代慈善捐赠事业的发展,慈善捐赠事业的深入发展与变革在实际中迫切需要多部门以及多领域的综合协调。

近年来,由“条块分割”开始逐步走向“综合协调”的具体表现如下:其一,在相关政策制定与颁布上,多个相关政府部门加强了协调与配合。如2007年初,财政部与国家税务总局联合共同协调,把地方性慈善捐赠税前扣除的审查资格下放到省一级。其二,民政部内部就慈善捐赠事业加强了整合与协调,专门成立了慈善事业协调领导小组和慈善事业协调处。其三,制定法律层级较高的专门慈善法,统一规范慈善捐赠事业。近年来慈善捐赠领域中一个重大事件是社会各界对慈善事业立法的呼吁。经过多年的努力,慈善立法已经纳入人大立法规划,慈善法草案进入了社会征求意见与修订阶段。慈善立法的成功推进,将在一定程度上改变慈善捐赠管理体制上出现的政出多门、协调无力的分散局面,在较高的法律层次上协调各个系统的相关行为;也有助于改变慈善捐赠各个领域和环节的凌乱状况。可以预期,以慈善立法为重要契机,慈善捐赠事业在未来的一段时间内将进一步改变传统的“条块分割”的行政管理体制,推动综合协调治理的实现。

四、监督透明机制发展趋势

慈善捐赠领域中的监督透明机制引起了公众与学术界的强烈关注。当前,该领域的积极变化趋势主要体现在如下两个方面:逐步构建起慈善组织评估机制;建立与完善慈善捐赠机制的公开透明机制。

(一)初步建立起慈善组织评估机制

慈善组织评估来自于提升自身劝募能力与公信力的深层现实需求。在慈善捐赠事业发展的起步阶段,对慈善组织评估还没有强烈需求。随着慈善捐赠事业的快速发展、大额捐赠的增多、各种捐赠丑闻的大量出现与曝光,慈善组织评估的需求逐步得到政府、公众、捐赠人以及慈善组织的高度重视。在美国慈善劝募市场发展过程中,存在着一些个体与机构以慈善为口号中饱私囊等丑闻,随着丑闻的曝光,公众对整个慈善组织信心逐渐不足,捐赠意愿下降,严重影响到捐赠机构的利益。在此背景下,慈善劝募机构联合推动了慈善组织评估活动,成立慈善信息局,提高公信力与治理能力,恢复公众对劝募机构的信心,帮助公众辨识优秀的劝募机构,引导公众捐赠的方向

邓国胜等:《民间组织评估体系:理论、方法与指标体系》,北京大学出版社2007年版,第94页。

慈善组织评估在西方国家得到了深入发展,不仅是规范慈善组织的监督工具,而且是推动慈善组织发展壮大的重要机制。

当前,中国慈善捐赠事业进入到快速发展阶段,慈善组织评估已经成为迫切需要,也得到了民政部门以及学术界的高度重视。2007年,民间组织管理局对全国性基金会等主要大型慈善组织进行全方位的初步评估。近来,民政部设立专项招标课题,联合学术界共同研究包括慈善组织在内的中国民间组织评估理论、方法与指标体系。非营利组织评估的理论、方法与指标体系的研究与实践已成为学术界的研究热点之一。需要指出的是,中国慈善组织评估还处在起步阶段。政府对慈善组织评估日常化机制还没有完全建立起来,初步评估的慈善组织覆盖面有限。在评估理论、方法与指标体系上,处于探索试点阶段,还没有形成完整有效地评估中国各类慈善组织的工具。评估主体主要局限于相关政府部门,专门独立的民间评估组织还处在呼吁倡导阶段。在未来一段时间内,可以有如下预期:以民政部门为主导的政府评估平台将逐步完善,在对大型慈善组织探索性评估的基础上,初步建立起适合中国慈善组织评估的理论、方法与相关指标体系;对大型的慈善组织评估将进入常规化阶段,并不断扩大慈善组织评估的范围;独立的民间慈善组织评估力量在社会各界呼吁倡导下有可能出现。以政府为主体,民间评估力量参与的中国慈善组织评估机制将得到初步建立。

(二)逐步建立与完善慈善捐赠公开透明机制

公信力是慈善组织或机构的生命线。提高公信力的关键在于慈善捐赠公开透明机制的建立与完善。捐赠人如果发现慈善机构没有履行慈善职能或不清楚慈善捐赠款项的实际运作,那么慈善捐赠就趋于保守,数额将会相应减少。在美国,慈善组织普遍认识到让公众充分知悉捐赠活动运作信息的必要性与重要性。慈善组织也负有向社会公众公开信息的法定义务。正式的法律问责制从慈善组织最初成立时便已产生,存在于如下各个阶段中:从慈善组织登记为法人和申请免税资格,到慈善组织存续期间每年定期向税务部门(在某些州是向法人主管机关)提交税务申报单,直至慈善组织终止

[美]贝希•布查尔特•艾德勒等:《通行规则:美国慈善法指南》,金锦萍等译,中国社会出版社2007年版,第105页。

在对公众的公开透明责任方面,美国慈善相关法律规定得极其详尽,并具有极强的刚性

如根据美国慈善相关法律规定,慈善组织有义务向任何要求了解情况的人提供以下文件的副本:组织的免税资格申请文件、最近三次纳税申报单和除捐赠人名单以外的所有附件。如果要求获得信息的请求是当面提出的,应该立即给予答复;如果是以书面形式提出的,则要求在30日内给予答复。除了法律明确规定的不便公开的少数信息外,都不能以内部秘密为由而不向公众提供。有些组织发现公开信息的义务非常麻烦,因为990表和990—PE表要求包含如下人员从该组织获得报酬和福利的所有信息:慈善组织决策机构,理事和受托人之外的其他雇员中薪酬最高的五个雇员,以及雇员之外的五个最大的服务提供商。但是,披露这些看似繁琐的信息不能有任何借口,都必须向公众完整地披露并接受监督。详情参见[美]贝希•布查尔特•艾德勒等《通行规则:美国慈善法指南》,金锦萍等译,中国社会出版社2007年版,第114—115、143—213页。

美国卡耐基基金会前主席卢塞尔讲过一句著名的话,“慈善事业要有玻璃做的口袋”。中国慈善捐赠事业发展过程中,爆发出一系列慈善丑闻,引起了社会公众的广泛忧虑。如央视《焦点访谈》2005年3月27日披露的山西省民政厅挪用2000万元救灾款修建豪华办公楼事件;沸沸扬扬的西安彩票事件

王乐文:《西安:“彩票事件”凸显法律空白》,《人民日报》2004年4月2日。

;轰动全国的胡曼莉事件

傅健峰:《从“胡曼莉事件”观中国慈善业缺失》,《南方周末》2007年4月12日。

;《羊城晚报》2006年披露的建国以来华侨、港澳同胞在广东省捐款赠物总额超过400亿元,但因监管不严频繁出现捐赠“黑洞”

金羊网:《400亿侨捐有多少掉入“黑洞”?广东将着手普查》,http://www.ycwb.com/gb/content/2006-04/09/content_1103513.htm。

;审计署2008年公布的河南省安阳县工商业联合会主要负责人擅自将27.11万元捐赠资金用于购买救灾物资,其中涉及以权谋私事件,中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工购买名牌运动鞋事件

中华人民共和国审计署:《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告(第1号)》,http://﹚ww.゛udit.猤ov.cn/n1057/n1072/n1282/1591893.html。

,等等。大量慈善丑闻的曝光一方面体现了媒体监督的重要性,另一方面也反映了慈善捐赠公开透明机制的缺位。

近年来,学术界对慈善捐赠领域中公开透明机制的重要性与迫切性,进行了大力的倡导与呼吁。政府部门对提高捐赠领域的公开透明度与社会公信力也高度重视。其一,民政部在《中国慈善事业发展指导纲要(2006~2010年)》中明确提出:推动慈善组织建立健全内部管理制度,逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制,建立规范、公开的财务管理制度,捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度,及时向社会公布捐赠款物的使用情况。其二,民政部组建了中民慈善捐助信息中心机构,建立了“中国捐助网—中民慈善捐助信息中心网站”

参见http://www.donation.gov.cn/jsp/index.html。

,对捐赠信息、求助信息、慈善捐赠年检披露以及慈善动态监测等提供了一个公开发布平台。其三, 2008年初,民政部慈善事业协调办公室、中民慈善捐助信息中心共同发布《2007年度中国慈善捐赠情况分析报告》。这是中国第一份关于慈善捐赠的年度报告,也是中国首个关于慈善捐赠的官方报告。另外, 2007年,民间组织管理局开始对全国性基金会等主要大型慈善组织进行评估,并公布了基本的评估结果,以评估为监督管理的工具,推动慈善组织提高公开透明度。

因此,在未来一段时间内,可以预期中国慈善捐赠公开透明机制将得到初步构建,这有可能包括如下具体方面:在行政管理领域,民政部以中民慈善捐助信息中心及其网站为平台,初步建立起全国统一的慈善捐助信息统计体系,使慈善捐助信息统计、年检与评估信息发布以及捐助信息查询日常化、定期化、制度化。在法治化建设领域,以慈善法出台为契机,对慈善组织公开透明的刚性规定进一步细化、具体化,提升监督问责的针对性以及程序的可操作性。在慈善组织内部治理领域,政府和社会的推动使得规模较大的慈善组织,不得不加强完善自身内部组织管理以及项目活动的公开透明化,并有可能初步形成慈善捐赠行业自律协会。在技术手段应用上,借助现代网络技术与软件系统,促使绝大多数慈善组织建立起自身的信息发布网站,并统一于行业协会网络或中民慈善信息中心网络下,改变分散而不规范的网络公示制度,使绝大多数慈善组织在统一的网络上定期公布捐赠资金与物品的来源与流向,建立起高度透明与方便快捷的公众查询系统,即时接受社会大众查询与监督。

(责任编辑:薛立勇)