完善我国农业补贴制度

周 英

一、农业补贴的基本内容和我国农业补贴的基本现状

农业补贴主要是指政府通过财政手段对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。根据WTO《农业协议》,农业补贴主要可以分为“黄箱补贴”和“绿箱补贴”两种。“绿箱补贴”是指政府执行的对贸易没有或仅有最微小的扭曲作用,对农产品生产影响很小,以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施。包括一般农业服务补贴、粮食安全储备补贴、粮食援助补贴、收入保险计划、农业结构调整投资补贴等,而“黄箱政策”主要是指那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施,是WTO农业协议要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施。

目前,我国“绿箱政策”补贴中“一般政府服务”补贴几乎占了一半的比例,粮食安全储备补贴比重也较大,而自然灾害救济虽然涉及的项目较多,但水平较低,环境保护、地区扶贫和国内粮食援助的补贴水平和比重都比较低,涉及公平性的补贴政策、收入保险计划、农业生产者退休或转业补贴等几乎是空白。“黄箱政策”补贴主要有价格支持措施,即保护价收购和农业生产资料补贴两种,是我国现行补贴政策中的重要内容。目前的这些农业补贴政策,虽然对保护农民利益、促进粮食生产的发展起到了一定的积极作用,但一方面不符合世贸组织减少对农业资源分配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴的大趋势,另一方面也存在着补贴重点欠明确、补贴力度不够强,缺乏增加农民收入的补贴政策和补贴管理体制运行补偿、流失严重等问题,需要进行进一步的改革。

二、我国农业补贴的主要问题和对策措施

根据农业补贴政策的不足、世贸组织的农业规则和现阶段我国农业保证农产品供给、增加农民收入和农业的可持续发展三大目标,我国农业补贴政策改革的基本思路是以增强我国农产品的国际竞争力为中心,从补贴农产品流通领域向补贴农业生产领域转移,从保障农业生产型补贴逐步向增加农民收入型补贴转移。

(一)加大补贴力度,遴选补贴重点

我们的农业补贴还存在重点不突出的问题。缺少对农业产业化龙头企业的补贴;对投入品的补贴也几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的各个方面,很少针对特殊的地区和人群。

在农业补贴政策改革的过程中,一方面要加大农业补贴的资金投入力度,同时,在经济发展水平与财力的限制下,要更加强调集中使用资金,突出重点产品、地区和人群补贴。首先,从总体上来讲,我国农业补贴的重心应该从刺激生产、增加产量逐步转向扩大就业、增加收入上来;其次,要重点补贴优质化、专业化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产,重点补贴加入世界贸易组织以后受冲击较大的粮棉油糖等敏感性农产品的主产区县和中低收入纯农户,增加对农产品基地建设的补贴,重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。

(二)优化农业补贴结构,提高农业补贴的效率

要加大对农村公共产品的供给补贴,尤其是对农村基础教育和农村信息网络体系建设的补贴。

要设立结构调整和升级专项补助资金,加大支持林牧渔各业之间及行业内部协调发展的农业结构调整、优质农产品示范基地、菜篮子工程等的资金补贴,有效提高农业比较效益,优化农业产业结构。

要注重向农业高新技术推广倾斜补贴资金,以增强农产品市场竞争力。同时要注意增加对农业经营者素质和不同形式的农民组织进行补贴,以提高农民本身根据市场生产产品并最终参与市场的能力。

(三)加快农业管理体制改革步伐,提高农业补贴的效率

必须加快农业管理部门改革。首先,应尽量归并与农业相关的职能,把农业生产资料,产品检验、加工、储备与运销,农产品市场建设等职能,尤其是农业补贴的计划、财政、金融、统计等归由一个部门统一管理,在条件不成熟的情况下可先成立有关部门的过渡性协调机构,再最终形成一体化的农业管理体制;其次,在重要农产品主产区,成立区域性的农业行业协会,帮助政府有关部门进行农业种植、农民收入及受损情况调查统计,降低农民收入补贴发放的运行成本。再次,要形成有效的监督机制防范挤占、挪用、转移和乱花乱用农业补贴的现象发生。

(四)改革补贴方式,对农民收入进行直接补贴

农业直接收入补贴是相对于价格支持间接补贴而言的,指政府为了稳定和提高农民收入或减少政策调整给农民收入带来的损失而对农民进行的直接转移支付。增加对农民直接补贴的比例是农业补贴政策改革的大趋势。但农民直接收入补贴在我国实行还面临许多理论和现实问题。首先,直接收入补贴不利于农产品产量的提高,可能会影响我国保证农产品供给的农业政策目标;其次,我国农业人口占全部人口的比例大,直接收入补贴规模和资金都过大;再次,我国政府、集体组织和农户个人之间的土地关系不明确,现阶段土地流转和土地使用关系较混乱和我国土地大多数为小规模分散经营等情况都为直接收入补贴政策的实施造成相当大的困难。因此,这一政策的实施必须是在有选择、有重点的前提下,配合其它补贴政策和其它农业政策逐步进行。可以一方面逐步放开粮食收购价格和购销市场,并适时减少价格支持补贴的比重,一方面从粮食主产区开始逐步扩大以耕地面积或总产量为计算基础的农民直接收入补贴。

(五)支持建立农业灾害保障机制,促进农业保险业的发展

技术发展水平还比较低的情况下,农业生产在很大程度上依赖于自然条件,特别是地理和气候条件,具有很大的风险性。我国急需加快建立与完善农业保险制度,选择世界大多数国家采取的以政府组建农业保险公司为主的政策性农业保险经营模式,由中央政府统一组建专业性保险公司,公司应直接隶属于农业部,在各省、自治区、直辖市建立相应的分支机构,具体业务由县农业保险支公司组织办理。农业保险基金以政府财政补贴和农产投保保费构成,并对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予财政补贴,以及实行免税待遇,使农业保险真正成为支持与保护农业的重要手段。

(周英,四川大学政治学院硕士研究生。研究方向:马克思主义中国化)