农村金融改革“脱困”路线图

陆磊

只有确保农村信用社的资本金来源,中国经济才可能摆脱资产泡沫膨胀与破裂的古怪周期

在所有的经济决策目光集中于已经形成的资产泡沫、宏观政策方向甚至美元走势的时候,我们仍然有必要冷静地反思中国经济政策与金融发展的结构性问题,其中的核心问题仍然是农村金融。

作为应对金融危机的纲领性文件,中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,创新体制机制”的农村发展指导思想。

但是,我们观察到的是,通过家电和汽车下乡进一步挖掘十分有限的农村居民现金收入,农户和农业反哺城市与工业的结构特征依然明显。此后,《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见(中发2009 年1 号)》提出了“鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务”的农村金融改革与发展方向,但是我们并未发现农村金融体制有明确的改革方向。所谓村镇银行、小额贷款公司等“新型”农村金融组织的推出,是2008 年以前的事情。

笔者以为,经历了2003 年“花钱买机制”后的农村信用社改革,当前我们再度面临农村金融改革的迫切问题,其核心是农村金融机构的资本问题。

资本束缚

缺乏真正的资本,始终是农村信用社改革的基本难题。由于我们长期回避这一难题,所有的改革决策变得似是而非。

第一,我们期望农村经济主体能得到充分便利的金融服务,但是农村信用社的为负值或极低的资本金,导致潜在债权人乃至监管当局无法相信此类机构。因而农村信用社只能在事实上成为非全牌照金融机构,农村金融资源通过其他金融机构持续外流就不足为奇,金融服务的充分性亦无从谈起。

第二,我们期望农村信用社保持较低的法人层次,并以此作为不脱离社区的体制保障。但是,由于缺乏充足的资本,社区经济与农村信用社业绩高度相关——我们在全国范围内几乎找不到在贫困地区发育良好的信用社。最后的悖论是,只有先完成城市化和工业化,才可能改革农村信用社,但此时的农村信用社已经无异于城市商业银行。

第三,我们实行了针对农村信用社的增资扩股。但固定分红导致股权事实上具有债权性质,“资本”非但没有起到承担经营风险的功能,反而成为农村信用社的长期负担:不少欠发达地区,农村信用社的利润甚至无法覆盖其股本金的固定红利支付。

政策反思

进一步看,我们不得不反思2003 年以来农村金融改革的若干理论依据和政策安排。

第一,为什么在欠发达地区不能建立农村股份制商业银行?

2003 年改革方案规定,只有“经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已经实现商业化的少数地区,可以县(市)或大中城市为单位,组建股份制银行机构”。问题是,恰恰在欠发达地区,亟须建立依靠资本覆盖金融风险的基本机制。

一种观点认为,利率是覆盖风险的基本甚至是惟一重要的手段。但事实是,利率覆盖风险往往与经济周期不相匹配。比如,当前经济下行,农产品价格走低与农村中小企业高风险并存,但利率走势亦下行,其结果反而是利率无法覆盖信用风险。

于是,我们可以发现,不少欠发达地区农村信用社新增贷存比甚至在30%左右。而股份制银行的激励是显而易见的:资本在覆盖风险的同时具有获利动机。因此,我们应该在欠发达地区探索甚至鼓励按照农村股份制商业银行模式重组农村信用社的道路。

第二,资本具有发言权还是行政部门具有决定权?

农村信用社改革的一大谬误,是对资本发言权的忽视。一方面,“资格股”持有人根本不注重自身的发言权,转而关注贷款权和股金利息;另一方面,所谓行业管理则依托行政命令甚至人事任命决定农村信用社经营。

由此我们发现,任何具有决策权的人士并不具备在农村信用社的任何“质押品”,因而存在极高的道德风险。

如果资本具有发言权,或者说,只有拥有所有者权益的机构或个人才能决定农村信用社的发展方向,有理由相信,其决策至少会变得“投鼠忌器”——一着不慎会亏蚀自己的资本。正因为如此,农村信用社亦必须改制为股份制商业银行。

第三,地方政府是否可以成为农村信用社的股东?

我们在农村信用社改革中,提出吸引农业大户和农村企业成为农村信用社的投资股持有人,但似乎对地方政府持股持回避态度。

一个有趣的个案是,国有独资商业银行改革通过国家外汇投资公司持股成功实现转型。那么,地方政府能否通过相应的金融控股公司持有农村信用社股权?显然,答案应该是肯定的。仅有的技术安排是,政府必须通过市场化经营的控股公司持股。且惟其如此,农村信用社才可能获得来自地方政府的质押品,才可能摆脱来自所谓行业管理导致的行政干预,才可能吸引更多的真正意义的投资股。

最终形成的治理格局是:任何带有行政意图的干预必须经过董事会表决,并必须由资本承担所有错误决策的经营后果。

第四,农村股份制商业银行的最优设置层次何在?

我们先不看农村信用社,仅看城市商业银行、村镇银行和小额贷款公司的发展轨迹,就可以得出一个规律性判断。小额贷款公司期望具有转变为村镇银行的“出口”,村镇银行具有做大的动机,而城市商业银行已经形成跨区域经营的网点布局。

农村商业银行的最优法人层次应该在地市层次。只有在这个层次上,资产才可能通过多样化配置管理非系统性风险,资本来源才能真正多元化,资本在治理上的作用才能得以发挥,江苏、浙江的县级农村商业银行与农村合作银行仍然面临的内部人控制等治理问题,才可能得到解决。

如果从政府巨额投资中切出微小的一块,抑或从财政赤字中挤出微末成分,确保农村信用社的资本金来源,我们就可能建立超越尤努斯的农村金融奇迹,中国经济才可能摆脱资产泡沫膨胀与破裂的古怪周期——这是因为,我们将真正看见6 亿农户成为消费和投资的新生力量。■

作者为《财经》杂志经济学家,广东金融学院中国金融转型与发展研究中心主任、教授