解决农民工子女“有学上”的第三条道路：新公民学校

张晓沛　刘洲鸿　刘胜林

[摘要]银川市教育局与南都公益基金会合作举办服务于农民工子女教育的新公民学校，并确定了由基金会捐助、公益机构举办、政府支持、具有民办非营利学校属性的新模式。

[关键词]农民工子女教育；银川市教育局；南都公益基金会；新公民学校

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]1002-2384(2009)10-0022-03

2008年底，南都公益基金会与宁夏银川市兴庆区人民政府和银川市教育局宣布，合作建立主要面向农民工子女的银川市兴庆区新公民学校(以下简称“银川新公民学校”)。南都公益基金会捐款200万元，兴庆区人民政府通过各级政府配套2000多万元，同时无偿划拨42亩土地，用于学校建设。银川新公民学校是政府支持、民间举办农民工子女学校的新模式，这一模式将为政府解决农民工子女教育问题提供一种新的思路。

一、银川新公民学校的背景

(一)新公民学校——探索农民工子女教育的第三条道路

据联合国开发计划署(2006)估计，至2030年，中国初步完成城市化进程，农民工总数将达到3.5亿人。伴随农民工数量不断增加的，是农民工子女数目的迅速增长。2006年，全国约有4300万农民工子女；2008年，已达8000万，其中流动儿童2000多万，留守儿童5800万。

这些流动儿童中只有一部分孩子进入公立学校，大部分孩子在打工子弟学校就读，这些学校基本是“低投入、低工资”的运行方式，同时大部分办学者存有营利的目的，教学质量堪忧。为了使农民工子女获得更好的教育，2007年，南都公益基金会成立后，决定按照150万元～200万元的标准，捐资举办新公民学校，探索举办公益性农民工子女学校的新模式。学校以“新公民学校”命名，寓意把农民工子女培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新公民。新华社评论，新公民学校是政府与市场之外“解决农民工子女教育的第三条道路”。

(二)银川市农民工子女教育困境

近几年，随着银川市城市建设步伐不断加快，以及国家义务教育经费保障机制改革的深入推进，银川市户籍外学生逐年大量增加。以银川新公民学校所在的兴庆区为例，2008年，兴庆区直属公办学校中户籍外学生22559人，占学生总数的38.7％；其中进城务工农民工子女和外来经商人员子女18859人，占学生总数的32.3％。兴庆区教育局副局长表示，针对进城务工人员子女就学问题，兴庆区始终认真贯彻落实国家“两为主”(进城务工农民工子女就学以流入地政府解决为主，公办学校接收为主)的政策，要求和自治区关于解决进城务工农民工子女就学的有关规定，千方百计挖掘潜力，扩大学校容量，使大量的农民工子女顺利进入兴庆区公办学校，与当地学生在收费等待遇方面一视同仁，但同时也面临一些问题。

1公办小学大班额现象严重，无法扩大招生。以兴庆区满春小学为例，这是一所以接收农民工子女为主的公办小学，位于城乡交界处，在校学生1214人，其中外来务工人员子女1030人，占学生总数的84.3％。目前学校班均55.2人，生均建筑面积只有3.4平方米。班额大，教室、办公室和功能用房紧张，直接影响教育教学工作的正常开展。

2民办农民工子弟小学办学条件差，教学质量不高，存在安全隐患。目前，兴庆区辖区内有两所民办农民工子弟学校，共有学生1643人，其中，明春小学生均建筑面积1.36平方米，新世纪小学生均面积不足1平方米，体育器材、音乐、美术、科学器材配备不达标，基本无课外图书，教师队伍不稳定，整体质量不高，学校班额大，学生活动空间小。

3外来人口不断增加。兴庆区东北角属于市场物流带和城乡结合部，此地的北环批发市场和旧货市场内有大量的外来务工人员。

随着社会经济全面快速的发展，城市的扩建，尤其是市场物流带的建设，预计未来几年，兴庆区外来务工人员子女还要大量增加。在公办学校容量已达极限的情况下，如果不开办新的学校，那么大量外来务工人员子女就面临辍学的境况。

银川市教育部门认为，民办公助的模式，能够极大地缓解政府的压力，是解决农民工子女教育的一条可行的道路。因此，2008年12月，兴庆区人民政府、银川市教育部门与南都基金会同意合作在城市东北角建设一所新公民学校，最大限度地容纳农民工子女。

二、银川新公民学校合作模式

银川新公民学校于2009年9月正式开学。学校总容纳量为1600人，可以基本上解决现有进城务工农民工子女的就学问题。

(一)举办方式

政府与第三方社会组织合作，为农民工子女建设公益性学校，在我国尚是一个新生事物。为了把学校办成让农民工子女接受高质量教育的机构，银川市教育行政部门与南都公益基金会经过反复协商，大致确定了学校的办学模式：

首先，学校的性质为民办非营利性公益学校，隶属于银川市兴庆区教育局。作为一所民办学校，我们首先应当确定其办学主体或者说学校的举办者。南都公益基金会只是作为学校的捐赠方，是“新公民学校”项目品牌(已注册)的所有者。因此，为了办学的便利性，双方邀请“银川市爱心促进会”这样一个社会公益机构作为学校的举办者，反映了学校“不以营利为目的”的公益宗旨。

确定举办者以后，学校成立理事会，理事会的成员由举办者、南都公益基金会及其他各方代表组成，是学校的最高决策机构。理事会面向社会公开招聘学校校长。

根据有关法律法规，银川新公民学校的资产采取严格的分别登记造册入账的管理方式，社会捐助部分形成的固定资产列入新公民学校，政府投入形成的固定资产归兴庆区教育局，由新公民学校无偿使用。为了体现新公民学校的公益性，学校将执行《民办非企业组织会计制度》，学校财务情况将向社会公开，接受社会监督。

受南都公益基金会委托，北京新公民学校发展中心负责新公民学校的建设工作，并对“新公民学校”进行品牌管理和监督，对学校举办者的办学提供支持，共同把新公民学校办好。

(二)学校建设过程中的保障措施

1多方筹资保立项。银川市兴庆区教育局认真准备项目建设的前期工作，积极向自治区和银川市争取部分建设资金，同时通过宁夏青基会和银川市爱心促进会募集部分民间捐助资金。

2阳光操作保规范。基建项目通过招标局组织基建工程的招标工作。严格落实宁夏建设的有关要求，确保项目规范执行，项目资金落到实处。同时为加强项目建设管理，依托兴庆区教育局项目办公室负责组织实施和日常管理，银

川市爱心助学促进会定期检查项目进展情况。

3政府投入保运转。学校建成后，面向农民工子女招生，享受宁夏“三免一补”政策，兴庆区政府按照公办学校的标准，全额补助公用经费和采暖费用，通过补充部分公办教师、招考部分特岗教师和聘用部分合同制教师解决师资问题。

4社会捐助保改善。通过银川市爱心助学促进会向社会各界寻求捐助，积极通过教育行政部门申请专项经费，不断改善新公民学校的办学条件。

5统一管理保质量。兴庆区教育局将把新公民学校纳入日常管理中，承担《中华人民共和国民办教育促进法》所要求的政府职责，尤其是财务监管和教育教学的督导与管理工作，同步开展教师培训，促进学校教育教学质量的不断提高。

6多方关心保发展。从项目的前期开始，有关方面就积极与媒体联系，报道新公民学校的建设情况、学校开展活动的情况，让社会各界更多地了解新公民学校的情况，以寻求更多的支持。

三、银川新公民学校的重要创新价值

宁夏回族自治区常委、银川市委书记崔波同志高度赞赏银川新公民学校民办公助模式的创新意义。他指出，从政府的角度看，建立这种民办公助的新公民学校，有利于政府撬动社会资源，帮助政府解决农民工子女教育问题。南都基金会副理事长兼秘书长徐永光认为，政府支持是银川模式的重要特性，是未来新公民学校在更多城市推广的重要条件之一。

具体来说，银川模式具有以下重要价值：

第一，政府与民间教育公益组织合作建设民办公助的新型学校，开创了解决流动儿童“有学上”的第三条道路。此前，解决流动儿童就学主要通过“以公立学校为主”、民办学校补充的两条道路。

第二，新公民学校是民办非营利性学校，政府为了更好地解决农民工子女教育，提高教育公益事业的发展水平，向这个民办学校投入了多种公共资源，实际上是政府购买民间教育机构服务的一种尝试。

第三，双方的合作，搭建了民间资源支持农民工子女教育的平台。新公民学校的资金除了很低的学费收入外，更多的经费来自社会捐款和政府补贴等，改变了公立学校经费完全来源于政府的单一结构，有利于减轻政府的财政压力。而南都公益基金会投入的种子基金，既撬动了政府的资源，又撬动了社会的资源，成效显著。

第四，在政府和捐赠方外，选择政府所在地的民间公益机构作为举办者，不仅有利于筹措社会资金、保障学校的公益性，还能促进政府教育部门更好地履行行政职能，保证学校的长远发展。

第五，银川新公民学校除了接收外地户籍的农民工子女，也接收一部分城市的学生。流动儿童与当地的孩子同校，有利于社会融合。人们期望新公民学校在帮助农民工子女融入城市方面有更多的创新思路和实践。