构建均衡利益格局的制度保障体系

张玉磊

摘要:实现社会和谐的关键是构建均衡的利益格局,这就要求政府必须改变目前利益格局不均衡的状况。通过完善收入分配政策,促进社会阶层间的自由流动,协调不同利益群体之间的关系,设置广泛顺畅的利益表达渠道,培育弱势群体利益集团,实现基本公共服务均等化,构建一套实现利益格局均衡的制度保障体系。

关键词:利益格局;均衡;制度保障

中图分类号: D63 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0093-04

当前中国社会正处于剧烈的转型期:随着社会主义市场经济体制的逐步建立,资源配置方式和劳动产品分配方式的改变,社会经济成分的多元化和经济结构关系的多样化,以及工业化、城市化、人口流动的不断加剧等诸多因素与合力的综合作用,社会资源和利益重新分配的进程加快,社会结构也相应发生了更深层次的变革,出现了不同的利益需求和利益群体,人们的经济状况、政治地位和价值观念日益多样化,原有的社会阶级、阶层、利益群体正在进行一次新的重组,并形成了新的社会结构与利益格局。然而在社会转型过程中,不同社会成员的资源占有不同,起点条件和社会机遇各异,而市场机制在决定利益分配时并不考虑这些差异,相反更倾向于通过强化差异来获得效率。正是由于市场机制对资源和财富的配置不是按公平而是按效益原则进行的,从而使其在运行过程中,在给公众带来普遍利益的同时,也形成了一定的利益差异,增大了不同利益主体的碰撞系数和摩擦系数。同时,由于某些关键领域的改革尚未完成,一些非市场因素,如不合理的收入分配制度、城乡分割的二元社会体制、行业垄断以及腐败等,对利益格局的形成产生了较大影响:城乡、地区、行业之间的收入差距呈拉大趋势;教育、医疗、就业、社会保障等方面的不均衡加大了社会阶层之间的贫富差距。因此,目前所形成的利益格局是不均衡的,这种不均衡的利益格局会进一步引发不同利益群体的利益矛盾,而利益矛盾既是推动一切社会发展的根本动力,也是导致一切社会冲突的总根源,是各种社会冲突的基础,是制约其他各类矛盾的主导性矛盾。

和谐社会是一个稳定、有序和有效的系统,它要求构成社会的各个部分、各种要素处于一种相互协调的均衡状态,其最核心的要素是经济利益,它要求各种经济利益在全体社会成员之间合理而平等地分配,形成各方利益大体均衡。因此,改变目前不均衡的利益格局,形成公平正义的利益均衡格局,是实现社会和谐的关键。要构建均衡的利益格局,必须充分发挥国家的作用,以外在力量矫正市场的局限,这其中政府对利益关系的整合发挥着至关重要的作用。政府遵循公平正义的原则,通过一系列公共政策的实施和调整,构建均衡利益格局的制度保障体系,形成规范化和制度化的利益均衡机制,是现代政府的重要职能。

一、完善收入分配政策,形成公平合理的分配秩序

由于市场经济条件下生产要素自由流动的客观原因、新旧体制转轨过程中的制度真空、法律缺位尤其是分配制度的结构性调整以及收入再分配政策的不完善,使我国30年改革开放在社会发展与经济建设取得巨大成就的同时,收入差距也不断扩大,其主要表现就是城乡差距扩大、地区差距扩大、城镇居民间收入差距扩大、行业间收入差距过大、资产性收入与劳动收入的差距不合理等几个方面。[1]分配不公、分配秩序混乱成为我国社会利益差距扩大、利益失衡的重要原因,因而引导社会实现恰当的分配关系是对政府能力的重大考验。因此,完善收入分配政策,建立公平合理的收入分配体系,让全体社会成员共享改革发展的成果,就成为构建均衡利益格局的核心问题。具体的措施是:首先,在收入分配关系的目标选择上,做到公平分配目标与合理差异目标的平衡。实现收入的公平分配理应成为政府调整收入分配政策的基本目标,但在现实条件下,收入分配在一定程度上有一定差异是允许的,这种合理差异的收入分配目标可以增强经济发展动力和社会发展活力,政府要做的就是要在公平分配目标和合理差异目标之间寻找到平衡点。其次,正确处理收入分配领域里的公平与效率的关系,尤其是要解决初次分配过于不公的问题。要按照十七大报告中提出的初次分配要处理好效率与公平的问题,再分配更加突出公平的精神,努力实现初次分配中效率与公平并重,政府发挥宏观调控作用,依靠法律的、行政的和经济的各种方法保证机会均等、竞争公平和合法权益的保护。再分配中坚持公平为主的分配原则,加大财政转移支付力度,完善社会救助、社会保险、社会福利等覆盖城乡居民的社会保障体系,尤其要充分发挥第三次分配的作用,动员全社会的力量,建立民间捐赠、慈善事业志愿者行动等各种形式的第三次分配制度和机制。[2]再次,在收入分配制度的经济对策上,进一步完善按劳分配制度,政府通过经济调节,缩小按劳分配实施对象客观条件的差异,切实做到多劳多得,按劳分配;要进一步完善生产要素按贡献参与分配的制度,充分重视劳动、资本、技术、知识、管理等生产要素在财富创造中的作用,构建各种生产要素合理参与分配的制度环境和市场环境;进一步改革税制,完善个人所得税,积极创造条件开征不动产税、遗产税等财产税,逐步扩大对高收入群体的税收调节力度,通过税收调节收入过高者的收入,同时,取缔非法收入,缩小不合理的收入差距,形成更多的中产阶层。

二、促进社会阶层间的自由流动,形成自由开放的社会流动机制

一个公平的社会必然是社会各阶层能合理流动的社会,社会阶层间的自由流动是形成均衡利益格局的重要途径和保障。社会流动是指在社会结构中处于不同位置、地位的人或群体,通过一定的渠道、方法,改变其地位的社会现象。社会冲突理论认为,社会冲突的强度与社会流动程度有关。由于社会流动可以使处于劣势地位的人有较多的向上流动机会,可以使原来社会地位较低的成员改变处境,占有较多的资源,上升到较高的社会地位,从而增加弱势群体的社会预期,缓解由社会分层带来的社会冲突,因此,社会流动具有消解冲突、促进社会新陈代谢、激励竞争的功能,社会流动的制度化能减少冲突的强度和暴力倾向。若有顺畅的社会流动机制,社会分层不仅不会导致社会冲突,反而会给社会带来生机和活力,形成一种积极向上奋发进取的局面。[3]目前我国的社会阶层结构极不合理:一是农业劳动者阶层规模过大;二是低阶层过大,中间阶层规模太小。更为严重的是这种不合理的社会阶层结构出现了固化趋势。据2006年成都、重庆、西安三地的调查,我国生活在城市底层的无业失业人员、低收入者、进城农民工等群体定型化趋势比较明显,富有者和贫困者的代际继承效应明显增强,一些低层人群因此出现了以暴力或非法手段获取更高社会经济地位的苗头。[4]和谐社会应是社会成员能够自由流动的社会,均衡利益格局的形成需要政府通过制度干预形成不同阶层间自由流动的机制。这种社会流动机制包括两个层面:一是地域间的群体流动,使东西之间、南北之间、城乡之间每个个体都能够公平地取得同等的资源;二是各阶层间的流动,阶层壁垒应该在这种流动中被打通,使各社会阶层的人员在角色上处于不断更新变换之中。由于社会自由流动的前提是每个人具有均等的生存和发展机会,主要表现为社会成员平等地获得政治参与、投资创业、文化活动、资源利用、职务升迁、接受教育和培训、劳动就业、获得信息等方面的机会,因此,建立社会流动机制主要是消除实现这些方面的障碍。为此,我们要消除长期以来在二元经济体制和政治体制影响下形成的妨碍社会各阶层相互平等开放、地域群体相互流动的因素,如农村劳动力进城务工的身份限制、地域间不平等的户籍制度以及教育制度、进入公务员阶层的身份资格限制、职称文凭的限制、民营企业家进入一些行业的限制等,彻底冲出传统二元体制的樊篱,打破阶层和地域壁垒,推进城镇化进程和户籍改革。国家还应尽快以立法的形式,出台相关法律法规,为异地求职者、农民工等群体的社会流动提供保障,在全社会营造机会平等、规则平等的发展环境。

三、协调不同利益群体之间的关系,构建公平合理的利益协调机制

只要存在社会多元经济结构和社会成员的分工流动,就一定存在多重的利益主体,不同的利益主体就存在利益差别,有利益差别必然会产生社会矛盾。而由于资源的稀缺性与利益需求的无限性,政府制定公共政策的过程其实就是对社会资源进行重新分配的过程,因此,政府制定公共政策进行利益整合的过程实际上就是在不同利益群体之间进行博弈,即通过相互交换或讨价还价而实现各利益主体的利益均衡和妥协。因此,政府有责任建立一套完备的利益协调机制,且构建这套利益协调机制必须坚持三个原则:一是整体性原则。政府制定的公共政策要建立在对公共利益总体把握的基础上,对直接利益与间接利益、现实利益与未来利益、既得利益与既失利益有一个综合的考量与把握。二是无损原则。当满足或补偿某一利益群体或集团的利益时,不应损害其他利益群体或集团的利益。三是补偿与约束原则。当某个利益群体或集团的正当利益受损时,应给予一定的政策补偿,而对政策受益者进行相应的政策约束。在实践中贯彻这三项原则要做到:对于凭借其在经济上的垄断地位和政治上的优势,破坏市场经济自由竞争机制,影响社会的公平与稳定的特殊利益集团,政府在对其政治特权加以限制的同时,应通过准入政策和产业组织政策,尽可能地引入有效竞争机制,打破其在经济上的垄断地位。而对于弱势群体,作为转型过程中的利益受损者,政府应加大对其的保护力度,在利益分配时更多地向弱势群体倾斜,让其分享改革和发展的成果。政府一方面要尽可能地创造条件来培育他们的利益集团,如协助建立农会、下岗工人协会等维权组织,另一方面,政府要按照“公平逻辑”来建立利益补偿机制,如实行税制改革、健全社会保障体系、建立救助机制等提高弱势群体的社会地位和博弈能力。[5]

四、设立广泛顺畅的利益表达渠道,构建完善的利益表达及反应机制

与利益协调机制相配套的是利益表达及反应机制。实现利益均衡的必要条件就是各利益主体,无论是强势群体还是弱势群体,都能合法、有效地表达自身利益。利益表达是由不同类型利益集团的代表或个人通过一定的渠道和方式向执政党、政府以及各级组织表达自身的利益要求来实现的,所以构建健全的利益表达制度,设立广泛顺畅的利益表达渠道就成为政府工作的重要环节。由于目前我国利益诉求渠道并不是十分完善,尤其是弱势群体的利益表达渠道少而不畅。因此,我们既要充分发挥现有利益表达渠道的功能,也要随利益主体的发展变化而创新利益表达渠道。具体的完善措施是:首先,完善已有的渠道,发挥已有渠道应有的作用,如积极改善人大、政协两会制度、信访制度、投诉举报制度。其次,完善和拓展决策听证制度和政务公开制度,切实发挥政府咨询机构和学者专家的参谋作用。同时,充分利用高科技成果,建立政府与公众之间的信息网络通道。再次,建立社会舆论监督和民意调查制度,尤其要发挥网络、电视、广播等公众传媒的作用,形成多纬度、多层次、多渠道的网络监督体系,使其成为不同利益主体表达利益的窗口。最后,应加大培育独立的民间组织,使它能够吸纳和综合各主体不同利益需求,加大谈判的力量。通过这些措施,可以使不同的利益主体都能够在制度范围内合法、有效、畅通地表达自身利益诉求。在此基础上,政府还应建立迅速有效的反应机制。通过加强社会协商与公众的对话,及时了解和掌握社情民意,就群众反映的利益诉求作出依法、及时、合理的反应,整合不同利益主体的利益需求,从而制定出公正合理的公共政策,及时解决群众意见大而要求合理、经过努力又能解决的问题,形成良性的社会互动关系,促进利益格局的均衡、合理、和谐发展。

五、培育弱势群体的利益集团,建立良性的利益集团博弈机制

社会主义市场经济条件下,具有共同利益的阶层、行业、职业群体具有一种以组织起来的形式追求和维护自身利益的趋势,这就产生了利益集团。随着市场经济和民主政治的发展,我国也会出现和形成不同的利益群体和利益集团,它们的形成和发展及其政策参与将对我国的利益格局将产生重大影响。目前我国利益集团发展非常不平衡,集团之间在组织资源、财力资源、信息资源、文化资源以及社会关系资源等方面都不平衡,不同的利益集团在已有的制度安排中所享有的利益表达途径和渠道也不平衡:一些强势利益集团对政府决策具有很大的影响力,它们甚至可以以“国家的”名义牟取垄断利益,从而出现社会不公现象;而代表和维护城市无业人员、下岗工人、退休人员、疾病患者、失地农民、农民工等社会弱势群体利益的利益集团,其组织化程度较低,所拥有的资源较少,利益表达渠道不畅,很难影响政府决策,在与强势利益集团博弈中处于“被动挨打”的地位,进而出现强势群体更强、弱势群体更弱的马太效应。这种状况既是目前我国利益格局不均衡的表现,同时也进一步加剧了利益格局的不均衡。鉴于现实社会条件下弱势群体掌握的社会资源相对匮乏,自身又具有诸多的局限性(如人数众多、分散而又缺少联系),组织起来的成本比较高,并具有很强的“外部性”,因而单靠其自身很难聚合成真正有影响的“利益集团”去参与利益的博弈,这就需要政府在体制上建立合理的机制,尤其是需要引导那些人数众多而又相对弱势的社会成员组织起来,使各个利益集团在法律和制度的框架内能够合法的、以组织化的形式表达自己的利益要求,避免少数“有组织的特殊利益集团”与多数“无组织的弱势群体”间的博弈,形成全方位的彼此互动,相互制衡的格局。[6]

六、实现基本公共服务均等化,形成惠及全民的公共服务体系

我国利益格局不均衡的一个重要原因就是公共服务供给不足和分配欠均衡,中共十六届六中全会明确提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”。政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务,为公众生活和社会经济发展提供基本条件。这些基本公共服务包括就业服务和社会保障等“基本民生性服务”,义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”,公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”,生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。[7]基本公共服务均等化的提出具有很强的战略意义,它是形成惠及全民公共服务体系的基础,是实现以人为本和弥补由市场供给公共产品失灵的重要制度安排,是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要,也是促进社会公平公正、确保全体公民共享发展成果的重要举措,它的实现有利于利益格局的均衡。而作为公共服务的供给者,实现基本公共服务均等化是政府的首要职责。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》中提出:“健全公共财政体制,调整财政收支结构,把更多的财政资金投向公共服务领域,加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”现阶段实现公共服务均等化的政策选择和制度保障主要有:(1)深化行政管理和社会管理体制改革,加快公共服务型政府建设,切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。(2)深化财政体制改革,完善公共财政体制,建立以公共事业为导向的公共财政支出体系,这就要求明确中央与地方的事权,健全财权与事权相匹配的财税体制,建立合理的中央和地方基本公共服务供给分工体制。为此,要增加国家财政投资规模,调整国家财政收支结构,把更多的资金投向公共服务领域;加大财政转移支付力度,促进转移支付规模化、法制化。(3)建立以公共服务为取向的政府绩效评估体系和科学的行政问责机制。(4)充分发挥市场与社会力量,尤其是要积极培育公民社会,推动公共服务的社会化,形成公共服务供给主体多元化的格局。

参考文献

[1] 曾伏秋,胡艳芬.基于构建和谐社会理念下收入分配关系的调整[J].湖南社会科学,2008(2):95-98.

[2] 杨义芹.论和谐社会构建中的利益格局[J].天津师范大学学报:社会科学版,2007(2):1-5.

[3] 吴宁.当代中国社会转型期化解社会冲突的对策[J].探索与争鸣,2007(3):32-34.

[4] 张艳丽.社会公平观在当今中国的转变[J].湖北社会科学,2008(4):32-34.

[5] 张雅勤,李昌全.论我国利益集团政策参与的制约因素及其化解对策[J].党政干部论坛,2006(2):28-30.

[6] 李东生.和谐社会建设中的利益集团问题研究[J].湖北行政学院学报,2007(1):5-8.

[7] 常修泽.中国现阶段实现基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报,2007(2):66-71.

责任编辑: 谭 焰