广西承接产业转移问题研究

李达球

摘要:文章从产业转移现象、规律、模式和趋势等方面论述了对产业转移规律性的认识,分析了我国产业转移的成功经验,广西承接产业转移的主要成效、做法,面临的形势和问题,最后从规划、载体和平台建设、政策、园区建设、机制等角度,提出了推进广西承接产业转移的具体建议。

关键词:广西;产业转移;产业规划;产业政策

中图分类号: F120.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0043-07

产业转移是在市场经济条件下,发达区域的产业顺应竞争优势的变化,通过企业把部分或者全部产业的生产转移到发展中区域进行,从而使产业表现为在空间上移动的经济现象。在世界金融危机影响日益扩大的背景下,研究和做好产业转移工作意义重大。目前,广西正以党的十七大精神为指导,全面贯彻落实科学发展观,紧紧抓住当前国际国内产业转移的难得机遇,全力推进承接国际国内产业转移尤其是东部产业转移,努力把广西建设成为承接产业转移的重要基地,进一步做强做大产业,壮大经济总量,推动广西经济社会跨越式发展。但如何使承接产业转移与广西整个自治区特别是广西北部湾经济区的开放开发工作相结合、相促进,我们还有很多工作要做。笔者近期在区内外进行了大量的调研,形成如下一些思考和建议。

一、产业转移的规律性认识

(一)产业转移是一种全球共生的经济现象

世界性产业转移是经济全球化的必然趋势和结果,是产业发展内在的必然规律。随着各国贸易和投资规模的不断扩大,经济全球化的步伐也不断加快。经济全球化使大多数国家都逐渐融入到同一个世界市场中,使得经济资源可以在全球范围内寻找最适合其增值的空间,这就为多种类、多层次、多形式的产业转移提供了条件。产业转移是一种全球共生的经济现象。

影响产业转移的因素有很多,如国家政策的调整、原生产地用地紧张、地价昂贵、劳动力因素、内部交易成本因素、市场因素、环境污染等等。而产业转移会对区域产业结构调整、区域产业分工与合作、区域地理环境、劳动力就业的空间分布等方面产生影响。

我国的产业转移主要是从劳动密集型产业、加工制造业和资源型加工业开始,从发达地区向欠发达地区渐次推进。通过承接国际产业转移,大大加快了我国的工业化进程,推动了我国产业技术水平提高和产业结构升级。

(二)产业转移的一般规律

梯度推进是产业转移的一般规律。产业转移是产业级差、生产要素流动与产业竞争、产业利益差、成本压力和市场拉力等机制共同作用的结果。国际产业转移的主体是从相对发达的国家转移到次发达国家,再由次发达国家转移到发展中国家和地区,逐层推进。即首先以具备一定工业发展基础的国家和地区为重点,然后再扩展到其他国家和地区。产业转移的类型是从劳动密集型产业的转移开始,进而到资本、技术密集型产业的转移。产业转移的完成一般都是从加工装配开始,经过资本、技术、管理经验等的积累,最终过渡到零部件和原材料的本地化生产,实现产业整体转移。产业转移的技术通常都是进入了标准化产业阶段的技术。随着发达国家技术水平的提高和产业结构的知识化、高度化,发达国家在继续向发展中国家转移劳动和资本技术密集型产业的同时,也开始向发展中国家转移成熟的中间型、非核心复杂技术工序和零部件生产。产业转移由劳动密集型产业转移为主向资本、技术密集型产业为主转变,产业转移被赋予更多的技术内涵。

(三)产业转移的一般模式

产业转移的模式,可分为成本降低型、资源利用型、市场开拓型、集群吸引型、策略投资型等五种模式。从具体承接方式上看,又可分为新建企业、合资合作、入股或购并等三种方式。

(四)产业转移的新趋势

一是国际产业转移结构高度化。二是服务业投资成为国际产业转移中的新热点。三是项目外包成为国际产业转移的新兴主流方式。四是国际产业转移出现组团式、产业链整体转移趋势。五是投资方式多样化,证券投资和跨国并购方式日益成为主要方式。

(五)我国部分省区承接产业转移的成功经验

江苏、广东是我国的发达省份,是国际国内产业转移的重要地区。这两个省产业转移工作的显著特征是承接国际产业转移规模大,效果好,外向型经济占国民经济比重大;内部产业调整及时果断,注重引导优势产业向省内欠发达地区转移。江苏、广东的经验启示在于:1.要加快地方经济发展,地方政府必须高度重视产业转移工作,大力调整产业结构,提升产业发展水平;2.要把改善交通条件,搭建园区平台作为承接产业转移的基础性工作来抓;3.坚持“政府引导,市场运作,互利共赢”原则是推进省内产业转移,实现统筹发展的重要手段。

江西是我国近年来经济发展较快的省份,也是承接产业转移工作成效突出的地区。其主要做法是:一是大力推进园区建设;二是加快交通建设;三是推动产业集聚;四是健全物流和通关体系;五是不断优化投资软环境。

二、广西承接东部产业转移的主要成效和做法

(一)广西承接产业转移已取得的主要成果

一是全区上下呈现重视承接产业转移的局面。改革开放以来,广西一直把对外开放作为加快发展的重大战略举措来抓。2003年以来,自治区党委、政府顺应国际国内产业转移趋势,紧紧抓住国家实施西部大开发战略,广西面临多区域合作和国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》等重大机遇,把承接产业转移作为促进广西产业升级,增强区域竞争力,加快北部湾经济区开放开发,实现全区经济又好又快发展的重要举措来抓,在主动承接产业转移方面做了大量工作。2007年全区承接产业转移工作会议召开后,自治区成立了承接产业转移工作领导小组,负责加强与各地各部门的沟通衔接,及时协调解决承接产业转移的重点和难点问题;各市先后成立了主要领导为组长的承接产业转移工作领导小组,部署承接产业转移工作,各级财政加大了对承接东部产业转移的支持力度,努力推进园区基础设施建设,使广西逐步成为中西部承接产业转移的重要基地。

二是承接了一批境外和东部转移的产业。广西抓住国际产业转移机遇,积极引进境外资本。2003年-2007年,广西累计实际利用外商直接投资22.62亿美元。广西引进的境外资本主要来源于香港,为8.23亿美元,占同期广西引进外商直接投资总额36.38%;英属维尔京群岛5.47亿美元,占24.2%;东盟2.64亿美元,占11.66%。从总体上看,广西承接境外产业转移资金量还不大。

近年来,广西承接产业转移仍以国内产业为主,从投资时间结构看,承接产业转移投资规模急剧扩大,2003年-2007年,广西实际引进区外单项投资1000万元以上项目资金2462.47亿元,年均增长66.3%,大大超过同期引进外资的增长速度;从投资来源结构看,主要来源于东部地区,东部地区又主要来源于广东、北京、浙江、福建(见表1)。

从投资的空间结构看,产业转移地区集聚程度明显,2005年-2008年上半年,南宁、柳州、桂林等中心城市和资源较多的百色、河池市、与广东毗邻的桂东四市,是承接国内产业转移的主要地区(见表2);

从投资行业结构看,投向制造业和房地产业比重最高,2006年-2008年上半年,区外实际到位资金投向这两个产业所占比重分别为32.98%、28.04%(见表3)。

三是在承接产业转移中逐步推进产业结构调整和升级。通过“百企入桂”和“央企入桂”,引进国内一些知名龙头企业,对推动广西相关产业升级和发展起到了重要的作用。在承接产业转移项目中,由早期的以劳动密集型、资源开发型为主,发展到目前以劳动密集型、资源开发型、资金密集型、技术密集型并存的格局;产业领域也不断拓宽到电子信息、机械、汽车、物流等产业。在引进产业的同时,也引进了先进技术、先进的管理经验,促进了当地思想观念更新。

(二)广西承接产业转移的主要做法

一是制定了促进承接产业转移的政策。在历年出台招商引资政策的基础上,2007年,自治区党委、政府根据承接产业转移的新形势,先后出台了《关于推进承接产业转移工作的决定》(桂发[2007]18号)、《关于进一步推进工业园区又好又快发展的若干意见的通知》(桂政办发[2007]137号)。各市根据自治区的文件精神,结合本市实际,也相继出台了促进承接产业转移的政策,增强了对东部产业的吸引力。

二是重视承接产业转移的载体建设。在继续抓好基础设施建设的同时,重视承接产业转移的载体——开发园区的基础设施建设。从2005年开始,自治区财政设立工业园区基础设施建设扶持资金,其中2005年、2006年、2007年分别投入1.4亿元、2.3亿元和3.5亿元,主要投向自治区重点支持的37个工业园区,使之成为广西对外开放合作的窗口和承接产业转移的重要载体。2004年-2007年,这37个工业园区共引进工业项目1308个,合同投资额1255亿元;工业企业总数由1500多家增加到2300多家。37个工业园区工业总产值由2003年的392亿元增加到2007年的1400亿元,年均增长33%;工业增加值由110亿元增加到420亿元,年均增长39%,税收收入由26亿元增加到75亿元,年均增长为30%;产值、增加值、税收增幅分别快于全区13个、20.9个和6.4个百分点。

三是加大招商引资力度。2003年以来,广西主动加强与珠三角、长三角、西南地区、环渤海地区的全方位合作。各级党委、政府主要领导亲自抓招商,多次率队到上述地区招商。同时,各地也在努力创新招商方式,除了不断改进节会招商形式外,还采取委托招商、以商招商、驻点招商、挂职招商、网上招商等方式招商。各种不同招商方式相结合,使得招商引资取得了明显成效。

三、广西承接东部产业转移面临的形势及存在的主要问题

(一)面临的主要挑战

一是东部地区鼓励本省产业优先在本省内部转移。东部地区一些省份的内部仍存在欠发达地区。为了使这些地区也得到协调发展,这些省份均通过土地、财税、资金、项目审批等方面的扶持,鼓励发达地区企业在本省内部进行转移。如广东省、江苏省均出台了相关政策。

二是中西部各省在承接产业转移方面与广西形成竞争。江西、湖南、安徽和云南等省都在积极承接东部产业转移,各省都在竞相出台优惠政策、进一步改善投资环境、努力创新招商方式,形成一股抢客商、争项目的态势,与广西形成了竞争,不少省在承接东部产业转移中取得的成效也比广西突出。2007年和2008年上半年,安徽省利用省外资金分别达1265.5亿元、1557.2亿元,比广西同期利用区外资金分别多193.11亿元、906.95亿元。

三是东南亚、南亚一些国家也是广西承接产业转移强有力的竞争者。东南亚、南亚一些国家发展水平比广西略低一些,劳动力工资水平也比广西低,但这些国家也效仿中国吸引外资的政策,纷纷出台更为优惠的政策措施,不仅吸引不少国外资本,也吸引了我国东部地区不少企业“走出去”。商务部国际贸易经济合作研究院指出,不少国外企业开始向越南、印度、柬埔寨等地设厂布点。一旦中国商务成本继续抬升,这些企业就会把订单转向东南亚一带的分厂。

(二)存在的主要问题

一是基础设施有待进一步改善。交通基础设施和园区设施建设滞后,仍然是广西承接产业转移的“瓶颈”。二是产业配套能力不足。企业外购配件的物流成本在生产经营成本中占了很大比重,从某种程度上抵消了转移过来后在劳动力等要素成本低的优势。三是项目用地制约的问题日益突出。表现在指标少、审批慢和价格高。四是中小企业融资难问题比较突出。五是人才和劳动力供应不足。六是少数市县引进一些不符合环保要求的产业。七是发展软环境特别是政务环境有待进一步改善。

四、推进广西承接产业转移的建议

根据专家分析,本轮东部产业转移最佳机遇期是5年,机遇稍纵即逝。因此,在承接东部产业转移过程中,广西务必抢抓机遇,充分发挥自身优势,营造更加良好的投资环境,提高承接产业转移的竞争力,努力把广西建设成为承接东部产业转移的示范区。

(一)编制承接产业转移相关规划

一是进一步明确广西承接东部产业转移的战略定位。积极承接东部产业转移,是实现自治区党委、政府提出将广西建设成为“国际区域经济合作新高地、中国沿海发展新一极”战略目标的一条重要的途径,也是实现广西实施科学发展三年计划的重要措施。广西临近全国综合实力最强之一的粤港澳(大珠三角)地区,要充分利用毗邻粤港澳得天独厚的优势,在制定规划中应明确广西承接东部产业转移战略定位是:将广西建设成为承接大珠三角产业转移的示范区,成为把广西建成中国沿海发展新一极的另一重要支撑。

二是制定2009年-2012年广西承接产业转移工作方案。自治区经委应会同自治区发改委、商务厅、国土资源厅、科技厅、建设厅、环保局和招商局等部门,抓紧开展广西承接产业转移的基础性、战略性和前瞻性研究。在产业发展规划的基础上,结合土地利用总体规划和城市规划,组织力量编制2009年-2012年广西承接产业转移工作方案,提出广西承接东部产业转移的工作目标和措施,对广西承接产业转移工作进行全面部署。在此基础上,制定年度承接产业转移的工作方案,并由自治区党委、自治区政府发布,增强工作方案的权威性。

三是编制江海联动发展规划,完善各类产业园区的特色产业规划。规划是方向,是目标。承接产业转移的规划要在十一五规划的框架内更加具体,更具操作性。当务之急,就是抓紧制订江海联动发展规划,同时借鉴国家发改委为各省、区、市编制优先发展产业的做法,建议自治区统筹协调各市、县产业园区总体规划的编制,突出主导产业,实行专业化发展;围绕延伸产业链,推动上下产业配套发展,形成特色鲜明、配套完善的产业集群,促进产业做强做大。坚持可持续发展的道路,要严格遵守国家的产业政策、环境保护政策,决不能将国家政策严禁的产业引进来。对于有一定污染但是在国家政策允许范围内的产业,可以集中引进到环境容量较大的区域,进行严格管理、集中治理,促进全区承接产业转移有序进行。

四是建议自治区政府推动驻桂中直机构编制发展规划,更好地服务于产业转移。自治区政府应积极推动海关、检验检疫等中直部门,编制相关发展规划,在各市增设机构;在一些经济开放度较高的县,设立分支机构,改变广西海关、检验检疫机构相对较少的局面,实现企业就近报关报检,降低成本。尽快启动北海出口加工区二期建设,争取海关支持在南宁、防城港、凭祥建立保税物流区。

(二)强化园区的载体和平台作用,创新园区管理模式

一是进一步加大对园区基础设施建设的支持力度。建议从2009年开始,自治区财政设立的工业园区基础设施建设扶持资金应从原来的每年5亿元提高到15亿元。财政扶持资金不搞平均分配,以竞争方式择优支持产业园区建设。

二是创新产业园区运行机制和管理模式。(1)积极探索以企业为主体的园区开发机制,推广投融资公司模式。各园区应设立投融资公司,政府将投入园区的建设扶持资金作为投融资公司资本金,将园区的国有土地等国有资产授权投融资公司经营,增强园区的融资能力,加快园区基础设施建设。(2)改革园区管理模式。采用“一区多园”、“多区合一”等模式,避免园区之间在招商方面的恶性竞争,减少投资者在开办新企业时在搜寻信息方面的成本,提高行政效率。

三是更加重视产业园区中加工贸易产业的发展。广西要抓住国家推动加工贸易产业由东部向中西部转移的机遇,促进加工贸易产业发展。建议设立广西承接加工贸易产业转移财政专项资金和运用《民族区域自治法》的有关规定,出台促进广西加工贸易产业发展的政策措施。

(三)进一步完善和落实承接东部产业转移的有关政策

一是督促检查“桂发[2007]18号”文件的贯彻落实。建议自治区党委、政府组织督查组到各市督促检查桂发[2007]18号文件精神的贯彻落实情况,推动文件精神的贯彻落实。自治区承接产业转移工作领导小组成员单位在年内应制定出台相应的配套政策和具体实施意见。针对承接产业转移出现的新情况、新问题,对桂发[2007]18号文件进行补充完善。

二是请求国务院将“西部大开发”有关优惠政策的执行期延长到2020年。建议自治区政府尽早向国务院提出将“西部大开发”有关优惠政策执行期延长到2020年,以维护政策的连续性,使广西以及西部各省区在这一政策框架下,推进承接产业转移加快发展。

三是各级政府和国土资源部门要千方百计保障用地。在全区范围内对广西现有建设用地进行一次全面的清理,充分利用城乡闲置土地、厂房,实行土地置换,盘活土地存量,多方挖掘供地潜力。同时,要重视和认真做好新一轮的土地利用总体规划修编工作。

四是要加大对承接转移企业的金融扶持力度。凡转移落户企业在原属地的资信评级结果和信用记录,区内各商业银行应予以参照和认可,并在风险可控的情况下,给予相应的信贷支持。要加快信用担保体系建设,各市应尽早设立1家注册资金5000万元以上的担保机构。

五是采取有力措施,满足承接转移企业的劳动用工。要发挥行政招工的作用,鼓励回乡创业、就业。实施“阳光工程”、“农村富余劳动力转移培训工程”,提高劳动者综合素质。

(四)进一步采取综合措施,加快承接产业转移的示范基地建设

一是加大对桂东四市基础设施建设的支持力度。自治区党委、政府已经提出桂东四市要“率先建成广西承接产业转移的示范基地”,但由于长期以来对该地区的投入不足,导致该地区交通基础设施和园区基础设施建设滞后,影响了该区域承接东部产业的转移。目前,要在短期内建成承接产业转移的示范基地,除桂东四市要进一步加强协作,完善基地规划建设和产业布局外,自治区应加大对桂东四市基础设施建设的支持力度。

二是在桂东四市建立承接优势产业转移示范园区。建议自治区政府明确桂东四市各选择一两个基础条件比较好的园区作为优势产业示范园区,在区内实行特殊政策,在产业布局、土地供应、环境保护、金融支持、人力资源开发等方面进行创新性试验,支持优势产业发展。在产业准入方面,可考虑适当降低准入条件;在审批程序上,实行简化程序;在节能减排上,不控制总量,而控制单位排污指标;在供地方式上,鼓励农民用经过依法批准的建设用地土地使用权入股;努力降低产业转移园内企业用地、用电、用工等生产成本;切实减轻转移企业的各种行政事业性收费负担,除国家规定统一征收的税费外,推行“零收费区”的做法,不再对入园企业征收任何地方性收费。

三是加快规划和建设柳州经梧州到广州的高速交通网。柳州是广西最大的工业城市,应在广西工业化进程中发挥更大的带动作用,成为承接东部产业转移的重要基地,还可为广西其它地方承接产业转移提供配套。但是,由于柳州目前与广东没有直达的高速公路和铁路,与桂东四市的交通大多也绕道对接,大大影响了其作用的发挥。改善柳州与桂东、广东的交通状况,是在桂东四市建立承接产业转移示范区的重要条件。

(五)加强与转出地政府的互动,构建新型区域合作机制

一是建立完善与产业转出地政府的工作协调机制。除了自治区和市级政府与各个产业转出地政府建立联系机制以外,建议广西的发展改革、经济、商务、招商等部门,积极主动与大珠三角、长三角、环渤海地区等各省市相关部门建立起对口联系的工作管道和工作协调机制,更好地推进广西承接这些地区的产业转移。

二是借鉴外地“飞地经济”的经验,与产业转出地建立利益共享机制。各市可以选择若干个园区,吸引和鼓励港、澳特区政府、东部地区各级政府,以及各类投资主体来桂合作兴办产业转移园区,建立“飞地经济”。合作建设和管理可以采取不同的模式:(1)苏州—新加坡工业园区模式,可考虑与泛珠三角、长三角地区的发达城市共建产业园区。(2)企业、行业协会共建产业园区模式。鼓励广西的大企业与港、澳、台资和东部地区大企业、大财团和行业协会合作开发,探索企业办园区、行业办园区的路子。(3)“托管”共建模式。以独资或合资形式对工业园区进行专业化管理,由管理公司负责园区的产业招商和物业管理。各级政府对合作产业转移园区在政策上给予支持。对园区产生的税收地方分成部分,由合作双方按商定比例分成。由自治区政府和所在地政府共同对合作产业转移园区实行定额补助。地方政府帮助协调和解决园区企业发展的具体问题。

三是积极推进国际国内多区域合作。要通过加快推进广西北部湾经济区开放开发,充分利用中国—东盟博览会平台做好招商引资工作,加快推进出省出边大通道基础设施建设,加强广西参与“一轴两翼”国际多区域合作重大项目的前期工作,推进国际区域合作。继续深化拓展与国内多区域的合作,积极推进与泛珠三角、港澳台、长三角、环渤海、西南等地区的经济合作。

四是鼓励组建民间商会,发挥商会的积极功能。借鉴发达地区成功经验,鼓励民间商会依法成立,汇集参加商会各企业力量,解决企业融资难等问题,使其成为政府和企业沟通的桥梁,企业发展的帮手,在广西承接东部产业转移中发挥积极作用。建议各市出台优惠政策,在中心城区规划建设商会区,吸引外地商会进入广西。

(六)进一步加强承接产业转移工作的领导

一是进一步完善承接产业转移的领导体制。要充分发挥自治区承接产业转移工作领导小组和部门联席会议制度的职能作用,加强对产业转移新情况、新问题的研究,统筹协调指导全区承接产业转移工作。各级各部门要将承接产业转移摆在更加突出的位置,作为推进对外开放合作的重点,纳入全局工作进行部署。各市、县也要成立相应机构,建立完善相应机制,明确责任,抓紧组织编制产业转移规划和工作方案,尽快出台配套政策措施和具体实施意见。

二是继续推进机关作风效能建设。进一步转变机关干部作风,增强对外开放中的服务意识,构筑服务高地,完善规范行政服务中心,真正做到“一个窗口对外、一幢楼办事、一站式服务、一个中心投诉”,营造快捷高效的服务环境。继续深化行政审批制度改革,进一步实行简政放权,促进县域经济发展。要创新政府管理模式,积极利用市场机制和法律法规进行管理,对法律、法规、规章以及有关文件设定的行政审批项目,按照“减少审批环节、简化审批程序、精简下放审批事项”的要求,进行调整。进一步下放审批权限,对于法律、法规规定由县级以上政府部门审批、实际操作中主要由市、县实施的项目,要一律下放给市、县审批。要加强对已取消的行政审批事项的衔接工作和后续监督工作。

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责任编辑莫仲宁