建设武汉城市圈政府职能的转变与重塑

陈晓洁 郑 阔

摘要 2007年l2月武汉城市圈和湖南长株潭城市群近日经国务院批准,正式成为“全国资源节约型和环境友好型社会(简称‘两型社会)建设综合配套改革试验区”。应该说武汉城市圈的发展在原来的基础上又多了一顶帽子,这顶帽子既是一种机遇又是一种挑战。在新的形势下,面对武汉城市圈建设过程中出现的问题,各地方政府如何转变思路,塑造符合时代发展的政府职能将成为我们研究的一个重大方面。

关键词 两型社会 武汉城市圈 职能转变

中图分类号:F590 文献标识码:A

一、引言

“区域性经济协作与家庭联产承包责任制、乡镇企业以及外向型经济一样,是我国改革开放以来市场经济的产物,是自下而上群众自己创造出来的”。①1993年10月。经过几年的发展武汉城市圈内经济实力有了相当大的提高,城市圈一体化进程雏形已显,但是我们在肯定成绩的同时也应该反思一下几年来的发展过程。武汉城市圈在取得巨大成就的同时也面临着一些严重的问题。就经济上的发展来说,表现出严重的区域性经济发展不均衡现象;就体制方面而言政府行政性干预职能强于经济职能,城市圈属政府主导型发展模式或经济与行政兼导型。②在社会主义市场经济体制下,政府的经济管理职能主要是进行经济调节,加强市场监管,为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。中国地方政府职能转变的关键是“龙头”。③武汉城市圈作为一个“集合体“,龙头固然重要,龙尾和龙翼同样重要。武汉城市圈是九个地方政府组成的政府群,因此在做好自己本质工作的同时政府间的合作与协调同样重要。各级政府应当按照分级管理的原则,对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中,能够用法律法规固定下来的,就把它用法律法规固定下来。同时,各级政府都要坚持依法行政,既要防止政府职能不到位,又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生,同时对地方政府间关系问题进行了论述和探讨。

二、武汉城市圈政府经济职能转变与重塑

上海财经大学李超民认为,当前地方政府的任务,一是在一些领域继续进行替代市场的努力,二是推动市场更加完善,逐渐退出应由市场发挥作用的替代领域。武汉城市圈9个地方政府应恪守地方政府的只能边界在经济职能建设中坚持有进有退的方针。通过市场机制提供公共物品实现市场对政府的替代;在考虑经济行为的机会成本和效率的前提下实现政府对市场的替代。作为国家“两型社会”试验区的武汉城市圈,在历史与现实之间存在很大的矛盾,可以说在建设“两型社会”之前的努力,在现阶段有被停止的可能。例如在“经营城市”方面,城市经营即高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。④

在具体是实践过程中圈内各政府如何提高其经济管理职能,从而为企业提供良好的发展环境。我们认为,首先应以市场为导向加强城市圈规划。2007年10月22日,湖北省政府通过了《武汉城市圈总体规划,》按照《规划》的设想,武汉城市圈将借助 “珠三角”城市群和京、津、冀都市圈南北两端的支撑,并依托于 “长三角”城市群,建成绿色、宜居、和谐,并充满活力、快捷的生态型城市圈。由此可见政府在加强城市圈规划的过程中还要有一段路要走,而这条路要以市场为准绳,其最终目的是有利于城市圈市场一体化的进程。在城市圈规划的过程中唱主角的是交通运输方面的建设。城市圈的建立首先是以交通为依托而建立起来的,交通便利可以缩短圈内城市间的距离,有利于商品和劳务的流通。根据《规划》,武汉城市圈轨道交通以黄石、鄂州、黄冈、孝感、天门、仙桃、潜江、咸宁等8个城市为第一级辐射区域,以九江、合肥、襄樊、宜昌、长沙为第二级辐射区域。从方案的解释来看,武汉城市圈的交通发展思路仍然是以辐射状为住的,但是我们认为在交通辐射的基础上圈内网状交通路线也是必不可少的,即城市圈规划中交通网络应该建设成放射网状结构。

二是加强产业调控、合理进行城市定位。武汉城市圈政府转变经济职能的重要方面就是对圈内的产业布局进行合理的调整。事实上在这一方面武汉城市圈采取的“双迁模式”起到了积极的效果。所谓“双迁模式”,就是周边城市将企业的总部或者销售、研究中心迁往中心城市,而中心城市将企业的加工基地或者连锁店搬到周边城市。

周边城市将企业的总部或者销售、研究中心迁往中心城市就是武汉所实施的“总部经济”, “所谓 ‘总部经济,就是通过创造各种有利条件,吸引跨国公司和外埠大型企业集团的总部(包括行政总部、研发总部和销售总部)入驻,通过极化效应和扩散效应,企业总部在中心城市集群布局,生产加工基地则安排在营运成本较低的周边地区或外地,从而形成合理的价值链分工”。⑤截止2006年国内最大的蛋品生产企业——湖北神丹健康食品有限公司,将其总部、研发中心、销售中心从孝感搬到了武汉;仙桃的丽花丝宝“定都”武汉,并在武汉经济开发区建立了基地;孝感的三江航天集团也“迁都”,民营企业武汉联乐集团也将总部迁至了武汉市区。据初步统计,周边8市迁往武汉的总部有近50家。

“双迁模式”是一种互动模式,既有总部向武汉的迁移和聚集,也有生产基地向周边8市的迁移和扩散。两者相互依存,相互促进。武汉众多民营老板投资汉川马口镇办分厂或者将企业迁来此地,形成了电缆光纤制造的产业聚集;如总部在汉口的卓尔集团到嘉鱼县纺织工业园投资1亿元,与当地原有纺织企业形成纺、印、染一条龙,获得了规模经济和范围经济效益。这个纺织工业园还有其他企业办的分厂,形成了典型的“分厂经济”; 武汉汉正街6000多家服装企业外迁孝感汉正服装城。⑥

可以说“双迁模式”这种互动双赢的融城模式,正在促进武汉与周边城市垂直分工,避免和减少水平竞争而带来的过度竞争,进而优化武汉与周边城市的分工并拓展各产业内部分工和专业化的程度,加快武汉城市圈紧密层的形成和巩固。“双迁模式”改变了武汉城市圈的产业格局,但是通过调查我们发现,在迁出的企业中大多属轻工业企业,一些大型的资源性的企业还未迁出,因此政府在具体政策上也应该动一动这些“大户们”,据悉武汉重型机械厂正在筹备迁出武汉青鱼嘴。通过“双迁模式”的不断深入,武汉城市圈内的各城市的角色跃然纸上,武汉作为圈内“总部经济”的载体,核心作用更加稳固,周边八城市依据自身条件逐渐称为各产业群体的聚集地,如仙桃的服装加工等。

三、武汉城市圈政府政治与社会职能重构

政府政治职能的重构同经济职能一样也应遵循有进有退有所为有所不为的原则,但是在具体实践过程中有其特殊之处。首先要破除一项制度即“政府承包责任制”。所谓“政府承包责任制”,是一系列相配套管理制度、管理方法的统称;它指各级政府,为实现一定的社会经济发展目标,采取具体量化的总体指标分解方式,对下级政府下达各项细分的量化经济与社会发展指标,并建立起相应的量化政绩考核指标体系,用以考评各级政府及其主要领导个人的政绩,并作为奖惩依据。⑦前面我们提到的“市场壁垒”问题,一方面是圈内不同政府为保护本地产品而采取的措施,而另一方面也是由于政府下达到各部门的“指标”。此外“政府承包责任制”还催生了一大批社会的蛀虫,依靠政府承包而大发横财,同时也是各地重复建设的一大根源。

第二要加强社会服务及监管职能。在社会服务方面,为了让武汉城市圈政府适应市场化改革的需要,解决如投资浪费、效率低下、服务质量差等等问题,我们认为武汉各地方政府应借鉴西方在公共服务领域的优秀成果,实行公共服务市场化,特别是合同外包,用者付费等市场化工具。一方面可以增加政府财政收入,缓和政府的财政危机 ,另一方面能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费,最重要的是可以将市场机制引入公共服务领域,促进政府公共服务的提供的市场化经济化。⑧在社会监管方面,城市圈政府应学习“善治”这一理论,管的最少的政府就是最好的政府,这并不是说让政府放弃社会监管职能,在维护社会治安,市场运行方面政府的作用是相当大的,是要政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系,以促进社会公共利益的最大化⑨即需要政府与公民之间的积极而有成效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力即政府与社会的“共同治理”。⑩

三是圈内宏观政策制定方面应在信息公开的基础上协调九方利益,以达到圈内各地方的共赢。这一方面对武汉城市圈内的各政府来说是一个大的难题。九个政府分属九个独立的利益主体,各主体从自身出发必然维护自己的利益因此在政策制定方面难免会出现利己的倾向,这便是出现区内贸易壁垒的根源所在。为解决这一问题,必须建立合理的利益补偿机制,在不损害几个发达城市利益的基础上尽量照顾协助其他欠发达城市发展起来。在具体操作上,各政府机关应采取一直行动,确保政策能下达到圈内的各个地区,并严格执行下去,减少上有政策下有对策的现象发生,同时政府有关只能部门应定期交流确保各地区内的人财物运转流畅。

最后,各政府应该团结起来,大力扶植中小企业,盘活中部地区的生产带,让九省通衢的优势在产业上发挥出来。相对于沿海地区,我们武汉城市圈内的中小企业特别是乡镇企业相对比较落后,这有体制上的、地理位置上的等各方面的原因,但是在体制方面,上文我们已经有所提及,在交通方面我们也有相关的论述,除此之外,各中小企业在政策与资金方面的问题也是制约他们发展的关键因素。

四、结语

总之,在新的条件下必然有新的要求,武汉城市圈各地方政府在继续发展过程中必然会遇到,而且一定会遇到政府职能与现实不相符合的情况,职能的转变是势在必行,同时在职能转变的过程中要配合政府间合作机制的研究,使武汉城市圈行政领域真正统一起来,为城市圈的健康发展提供保障。□

(作者:陈晓洁,武汉大学政治与公共管理学院08级行政管理专业研究生;郑阔,湖北工业大学经济与政法学院07级政治学研究生)

注释:

①费孝通.在淮海经济区第八届市长专员会议上的讲话,1993.10.

②毛蓉,张博.武汉城市圈建设的现实、特征、理念与对策建议. 科技进步与对策.2008第25卷第1期.

③沈荣华.中国地方政府学.社会科学文献出版社 2006.1.

④[日]宫崎辰雄.城市的经营.天津人民出版社,2007.

⑤秦尊文.双迁模式:武汉城市国一体化策略. 决策,2007.2.

⑥[http://news.sina.com.cn/o/2008-07-19/043114185322s.shtml 荆楚网消息(湖北日报) 2008.7.19.

⑦陈世香.当前我国地方政府职能转变的主要障碍及对策.中共福建省委党校学报,2000年1期.

⑧王娇,陈晓洁,任卫华.用者付费的实践与启示.中国商界.2008.11.

⑨俞可平.治理与善治.中国社会科学文献出版社,2000,8.

⑩乔迪·弗里曼著,毕洪海译.私人团体、公共职能与新行政法.北大法律评论.第5卷第2辑, 2000,(3).