社区矫正的惩罚性不容忽视

内容摘要目前我国社区矫正工作中暴露的突出问题是普遍重视教育矫治和帮扶救济,社区矫正的惩罚功能严重缺失。这将有可能引起社会公众尤其是受害人对社区矫正制度的质疑或抵触,有悖预防犯罪的目的和社会公平正义的客观要求,导致社区矫正的方向偏差。随着社区矫正试点的扩大和推进,这些问题将会延伸到更大范围。因此,急需从理论和实践上加强对这一问题的研究,并采取积极对策。

关 键 词社区矫正 惩罚功能 缺失 纠正

作者武玉红,上海政法学院刑事司法系副教授。(上海:201701)

社区矫正是受教育刑“刑罚趋于轻缓”理念影响的结果,突出对犯罪人的人道、教化和回归,但不能因此而否定社区矫正的惩罚功能。社区矫正是刑罚的执行,社区服刑人员在社区的服刑地位应当是明确的。从全国试点的情况来看,普遍存在着在社区矫正中重视教育矫正、心理矫治以及各种形式的帮扶工作,但社区矫正的惩罚性严重缺失。对此应当予以高度重视,认真研究对策加以纠正,从而确保社区矫正试点工作的顺利推进。

社区矫正是一项具有刑事惩罚性的执法工作

1.社区矫正的对象是构成刑事犯罪的特定人员

两院两部《通知》中明确的对象(管制、缓刑、监外执行、假释、剥夺政治权利人员)是符合刑事犯罪人这一特征的。特定罪犯的含义包括两方面:一是对于犯罪严重程度相对轻微的初犯或偶犯,社会危害性不大,可进监狱可不进监狱的,保留在社区中使其改邪归正。二是对于在狱中已服刑期满二分之一,确有悔改表现,不致再危害社会的罪犯,以假释的形式提前释放,使他们在与社会隔离一段时间之后、完全获得自由之前,有一个对社会的适应期。

2.社区矫正是以司法判决为前提的刑事执法活动

社区矫正以具有法律效力的书面判决为依据,社区矫正首先是一项刑罚执行活动,即社区矫正过程的本质是对罪犯的刑罚执行过程。从这个意义上来理解,社区矫正与“具有限制人身自由的保安处分”[1]有着本质上的不同,这种不同主要体现在刑事执法活动中包含了对罪犯的惩罚功能。对于罪犯,惩罚是必需的,这是因其犯罪行为而引发的必然后果,也是遵循社会正义理念的必然选择。但是人道主义的观念告诉我们,刑罚应逐步趋于轻缓,对其权利的限制和剥夺较之过去应减少。因此,有人主张,“社区矫正的性质并不是刑罚执行活动,而是对罪犯的管束保护或观察保护”,着重是对罪犯“在社区里的矫正教育”。[2]笔者并不认同这种观点。社区矫正作为一种刑罚执行方式,无法剔除其中的“惩罚”因子,惩罚是矫正的基础。也有观点认为:“作为社区矫正主要对象的缓刑、假释,都是附条件的不执行刑罚,只是将犯罪人放在社会上,利用社会的力量来监督考察,而监督考察活动不是刑罚执行活动,其本身并没有惩罚犯罪的性质。”[3]笔者对此也难以认同。缓刑、假释并不是附条件的不执行刑罚,这种刑罚的惩罚性,正体现在对罪犯的监督考察包含了对罪犯人身自由的限制。另外,刑法规定对缓刑可以减刑,如果缓刑不是刑罚执行活动,那么就没有减刑的必要了。因此,不应将对于缓刑假释人员惩罚力度较低的监督考察的规定,视为没有惩罚犯罪的性质。在我国社区矫正试点中,试点省市大多增加了社区服务的内容,虽然这一措施有待于法律化和制度化,但它足以反映对矫正对象需要增加承担义务的要求。

3.惩罚性措施是社区矫正的首要任务

2003年7月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》。该通知规定了社区矫正的三大任务,其中首要任务就是“按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定,加强对社区服刑人员的管理和监督,确保刑罚的顺利实施”。社区矫正的惩罚性主要是通过对社区服刑人员的监督管理的形式体现和实现的。社区矫正对象虽然多属于罪行较轻或确有悔改表现的罪犯,但是仍然需要严格依法落实惩罚性措施,无权放松或放弃对社区矫正对象的惩罚。

目前心理矫正工作越来越受到社区矫正部门的青睐,但不少地区在社区矫正中过分强调了心理矫正的作用。一项对北京市社区矫正服刑人员情况的调研显示[4]:大多数矫正对象并不存在需要心理咨询和心理治疗的问题。即使矫正对象存在心理问题,心理矫正也并非都能解决。心理矫正只在社区矫正中起有限作用,在社区矫正工作中应当对心理矫正以恰如其分的定位。从目前来看,两类人员应当是心理矫正工作的主要对象:一类是长期在监狱服刑的假释、剥权人员,这些人存在回归社会的适应问题,需要作适应社会的心理辅导;另一类是生活发生重大变故可能产生或已经产生心理问题的服刑人员,需要作应对变故的心理辅导和心理矫治。

当然,社区矫正是刑罚执行活动,这并不意味着在刑罚执行中,我们的任务就是单一的对罪犯实施惩罚;相反,我们需要加强对罪犯在社区中的更新、矫治活动和对他们提供帮助。这正是我国进行社区矫正试点与试点之前的非监禁刑执行的重要区别。从理念方面来看,社区矫正中的惩罚更为注重“矫治”而非“报应”。从操作层面来看,社区矫正是在开放式的社区,服刑者并未完全丧失人身自由,大多数人基本上能过正常的生活,强制性的劳动生产也大都被社区服务、公益劳动等形式所取代。随着社会的发展,刑罚的目的更加趋于多元化,包括报应、威慑、教育、矫正、更新、恢复等,但一般离不开两个基准:一方面,利用服刑人员在社区的优势,创造有利条件,帮助服刑人员适应社会、融入社会;另一方面,真正落实和实施惩罚性的措施,以达到预防犯罪的目的,确保社区安全,使社区矫正工作有效开展。

在社区矫正实践中惩罚性措施缺失

第一,“两院两部”《通知》和司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》均规定:由乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正,缺乏法律依据。因为街道、乡镇司法所和司法行政机关的基层司、处、科系列均不是国家的刑事执法机关,形成了事实上对《刑法》、《刑事诉讼法》等基本法律的修改。从近期看,作为权宜之计,就社区矫正“试点”而言,将刑事执法的主体扩大到基层司法所是符合“试点”期间的工作特点的。社区矫正创设初期,司法所作为最基层的司法行政机关承担这项工作,有利于发挥地方政府基础性的优势,利用长期积累的丰富的基层工作经验,为社区矫正工作的迅速开展打开局面。但是从长远看,就社区矫正的“推进”而言,司法行政机关特别是基层司法所,不仅没有法律权限,也没有充分的能力履行作为刑事执法活动的社区矫正工作。在目前的社区矫正中司法所承担的角色是监督者、管理者。然而,司法所同时又承担着大量的事务性工作,诸如:人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访等等。从形式上看,对刑释、解教人员的安置帮教与社区矫正似乎有着相似之处,但是从总体而论,社区矫正的工作性质、工作目的、工作方法、工作制度等方面,都与司法所原有工作存在着本质的区别;其关键在于前者是刑事执法,后者不是。司法所在同时开展这两个类别完全不同的工作时,始终面临着法律角色由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换,在公众面前无法树立起统一的法律角色。而法律规定的执行主体的公安机关实际并不从事管理工作。加之公安基层派出所的警力严重不足,难以对社区矫正予以积极的协助,从而影响了社区矫正作为执法工作的必要的强制力和威慑功能的发挥。

第二,根据我国《治安管理处罚法》第六十条的规定:“被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人,有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款。”但在实际运作中,遇到社区矫正对象抵制或抗拒监管的情形,一些社区矫正机构并没有及时提请公安机关予以处罚。一些公安机关也因维护社会治安以及刑事侦查的任务繁重,无暇顾及处罚的处理,致使这些惩罚措施流于形式。此外,《刑事诉讼法》第二百一十四条规定:“对于暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行,执行机关应当对其严格管理监督,基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”由于监外执行的管理是以户籍地管辖为主,因此,关押在外省市的罪犯监外执行后,原关押单位注销而转由原籍继续刑罚执行,造成对个别暂予监外执行的罪犯管理上的空隙和漏洞,影响了执法的严肃性,也给社会带来了不稳定因素。

第三,现行《刑法》、《刑事诉讼法》分别对假释、缓刑以及暂予监外执行的服刑人员违反监管规定、重新收监的问题做出了规定,但对于如何理解法律的规定、把握收监的尺度,目前仍无统一的认识和操作规定。如《刑法》第七十七条规定:“被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期间内,违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定,情节严重的,应当撤销缓刑,执行原判刑罚。”第八十六条规定:“被假释的犯罪分子,在假释考验期间内,有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定的行为,尚未构成新的犯罪的,应当依照法定程序撤销假释,收监执行未执行完毕的刑罚。”从法律条文的规定中不难看出,缓刑、假释收监要求的实质区别在于“情节严重”,换言之,被假释的犯罪分子,只要违反监规就应收监,而被宣告缓刑的犯罪分子,尚需达到“情节严重”的才能收监。那么,两者收监差异的依据是什么?又如何理解和把握“情节严重”的收监标准?

对判处管制和剥夺政治权利的服刑人员,《刑法》第三十九条和五十八条均规定了在执行期间“服从监督”,均未规定“不服从监督”的处置办法。实践中对少数这类服刑人员较长时间脱管或多次违反监管规定,社区矫正工作者往往无能为力,无法体现其惩罚性。法律规定的暂予监外执行的社区服刑人员有三类:“有严重疾病需要保外就医的”、“怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”、“生活不能自理,适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯”。其中,《刑事诉讼法》第二百一十四条仅对第一类社区服刑人员做出了规定:“保外就医的罪犯不符合保外就医条件的,或者严重违反有关保外就医规定的,应当及时收监。”但未对第二类和第三类社区服刑人员“如果违反监管规定如何处理”做出规定。

合理设置社区矫正的惩罚性措施

严格执行惩罚性措施,是确保社区矫正工作健康顺利发展的基石,当前的社区矫正工作中必须逐步建立健全社区矫正的惩罚性措施。

1.合理设置惩罚性措施有助于社区矫正的推进

随着我国社区矫正范围的扩大,完善惩罚性措施、增加惩罚力度是必然的要求。目前我国监狱押犯有160万人(刑期在一年以上),看守所押犯约有80万人(刑期在一年以下),总共有240万人左右。而我国社区矫正的适用率仍然很低,社区服刑人员的比例约占在刑人数的20%左右。随着社区矫正的发展,缓刑、假释的适用率将有一个增长的趋势,这意味着将有更多的原来需要在监禁机关服刑的罪犯进入社区,因此,社区服刑人员总体的社会危害性程度会有所增加。如果我们仅仅考虑扩大社区矫正,而不考虑与这种变化相适应建立健全社区矫正惩罚性措施,那么对于社会公众来说,会感到在社区中的不安全感和法律的不公平。对于重罪轻罚的犯罪者而言,容易产生侥幸心理,不利于遏制其危害社会的倾向。对于轻罪重罚的犯罪者来说,更容易增加其不平衡和反社会的心态。对于缓刑假释者的犯罪被害人而言,也会感到法律缺乏应有的报应性和公正性。

美国在社区矫正中惩罚性措施的发展经历值得我们思考:由于社区矫正大大降低了刑罚的成本,减少了纳税人的税金,在20世纪60年代末和70年代曾获得美国公众的积极支持,几乎在每一个州都得到迅速发展。然而,由于美国街头犯罪的增长,社会治安的恶化,公众对社区矫正过于轻缓的惩罚性措施表示不满,要求对罪犯增加惩罚力度的呼声越来越高,很多社区已经不愿意接纳社区服刑人员。有鉴于此,美国“中间制裁措施”应运而生。“中间制裁措施”是在现有的社区矫正的基础上,增加惩罚的力度,是介于监狱的严格管理和社区矫正宽松管理之间的惩罚性措施。“中间制裁措施”使社区矫正的运作注意了惩罚与保护的兼顾。[5]我国在社区矫正的试点和推进过程中,应避免美国社区矫正发展过程中所走过的弯路。事实上,我们已经面临或正在面临这样的问题,在社区矫正试点以前,我国非监禁刑执行也规定了监督考察的内容,但是在实践中并没有充分考虑到执行中惩罚功能的发挥,致使一些地方非监禁刑的惩罚措施不到位,只是由于在社区矫正实施以前非监禁刑的执行极其有限,对整个刑罚执行工作尚未构成实质性的影响。但随着社区矫正试点的扩大,如果不能建立宽严有度的惩罚性措施,势必会造成难以预料的后果。

2.合理设置惩罚性措施有助于社区矫正制度的完善

从总体情况来看,我国对社区矫正对象的惩罚性措施较为薄弱。惩罚性措施主要表现在两个方面:一是惩罚性方法和设施的完善。主要包括调整社区矫正过程中对服刑人员监督考察的频率,如根据社区服刑人员的危险性程度,必要时可对一些人实施宵禁,将其活动范围限制得更小。另外可设置一些中途住所的机构(北京市朝阳区已经采用),让社区服刑人员白天在社区参加劳动或一些社会活动,晚上在中途住所集中居住,以确保社区的安全。惩罚性的方法和设施需要社区矫正的相关法规做出规定。二是惩罚性种类的完善。通过对刑法的补充与修订,增加服刑人员在社区中接受处罚的类型:如增加社区服务刑、扩大罚金刑的适用范围和力度,要求社区服刑人员缴纳一定的社区矫正管理费等。在刑事法律做出修改以后,人民法院在实施非监禁刑时,需要注意数罪并罚的适用。如对犯罪人判处缓刑,同时判处社区服务刑或罚金,使其不仅在人身自由方面受到一定的限制,而且在经济上承担责任。在执行方面以及刑事立法和司法方面工作的及时改进,可以完善社区矫正的惩罚措施,使监禁刑与非监禁刑的惩罚力度之间有一个适当的衔接。

惩罚性措施在社区矫正

监督管理中的具体体现

“两院两部”规定的社区矫正的首要任务是“监督管理”。根据刑法和社区矫正的相关规定,笔者认为“惩罚性措施”在“监督管理”中主要体现在三个方面:

1.对社区矫正对象自由的限制

限制自由体现了刑罚的惩罚功能。虽然社区矫正不像监禁刑那样完全剥夺服刑者的自由,但这并不能弱化法律强制性色彩,其首要任务的实现有赖于科学、严格的监督管理。具体可以从以下几方面着手:一是限制矫正对象的活动范围。《通知》规定:被判处管制、缓刑以及假释等矫正对象离开所居住的市、县或者迁居,应当报经执行、考察或监督机关批准。为便于操作,还应以此为依据并结合实际情况制定相应的具体规范,诸如矫正对象离开本地或迁居的申请和批准程序、时间限制、证明材料、异议审核等等。这种具体的规定能使矫正对象对活动范围的限制性规定形成直观认识,引导矫正对象遵纪守法,从而避免出现管理中的漏洞。一般情况下,矫正对象应在自己所居住的市县内工作生活,依法接受矫正机关的监管;如果有正当、充分的理由确需超出限制活动区域,必须按照所在地的相关规定报经矫正机构审核、批准,同时要与矫正对象申请去的地方取得联系,做好异地托管工作。二是严格实施报告制度。《通知》明确规定,被判处管制、缓刑以及假释等矫正对象应当向执行、考察或监督机关报告自己的活动。这种报告制度同样是对矫正对象自由的限制性规定,对实施监管具有基础性作用。报告可采用定期报告和不定期报告两种方式,报告应确保落到实处,避免流于形式。三是建立访问监管制度。为及时、准确地掌握矫正对象的基本情况、动态变化,有必要建立科学的访问监管制度。应当强调的是,访问监管要依法进行,有章可循,注意维护矫正对象的合法权益,避免过度干涉其个人生活,造成矫正对象的反感、排斥心理。

2.对社区矫正对象的强制性矫治

对矫正对象的惩罚还可体现在具体的矫治项目上,这种矫治不是完全自愿式的,而是带有一定强制性的。为确保强制性矫治行之有效,具体操作时可从以下几个方面展开:一是设置普遍适用的矫治项目,即无论矫正对象的犯罪性质、主观恶性、社会危害如何,均可适用的矫治项目。目前最典型的方式是“社区服务”,“社区服务在国外还称之为社区劳役和公益劳动等,是指一种判处服刑人员在社区从事一定时数的无偿劳动或服务的刑罚,是替代短期自由刑的非监禁行刑方式”[6]。社区服务在西方各国的司法实践中适用率极高、效果显著,“被欧洲议会认为是欧洲刑法过去十年中最大的进步,也是最有希望的刑罚方法”[7]。自2001年5月河北石家庄市长安区检察院发出了中国大陆的第一道“社区服务令”[8]以来,社区服务成为主要的惩罚和改造方式,它既有强制性劳动的外在形式,又有教育刑、矫治刑的实质内容。这种方式既有益于培养矫正对象的社会责任意识和连带责任感,又能在一定程度上弥补社会损失。对于被判处不同刑种的矫正对象,还应当分类适用,力求宽严有度。二是设置有针对性的矫治项目。矫正对象的具体情况各不相同,很多人的犯罪行为与其自身劣习有关,因此必须针对其劣习进行专项矫治,例如采取禁止酗酒、隔离戒毒、强制戒赌,限制去一定的娱乐场所等措施,消除矫正对象再度不良社交的潜在诱因。这需要设置科学有效的矫正项目,及时切断矫正对象同“病源”接触的渠道。三是检测考核。建立完善的检测考核制度作为辅助手段,从微观上考察矫正对象的改造情况,从宏观上评估社区矫正的整体效果。检测考核还需要对考核时间、方式、纪律做出切实可行的设置,注重实效。

3.对社区矫正对象的违纪处罚

当前,在我国社区矫正的试点中,许多实际部门普遍反映对社区矫正对象违纪行为处罚不力的问题,为此应设置宽严有度的违纪处罚,最重要的是把握好“度”。首先应以明确的规定为依据准确定性;其次要结合具体情况分析矫正对象的实际境遇,对其违纪性质和主观恶性作合法又合理的认定。所有措施都应根据有关的制度和法律,同时要兼顾矫正对象的个体差异。上海市司法局在2004年做出了“关于社区服刑人员日常行为奖惩的规定”,规定中明确了有关处分的条款,这些规定是对社区服刑人员违反管理制度的细化规定,有利于对服刑人员的严格管理。但是从改进和完善的角度来考虑,除了警告、记过以及收监措施外,还可采取一些强化监督管理的措施。此外,需要对判处管制和剥夺政治权利的服刑人员违反监管规定、重新收监的问题,从立法上做出明确规定,对假释、缓刑以及暂予监外执行的服刑人员 “严重违法”的行为,制定一些可操作性的规定和量化的指标,从而避免在适用这些规定时的任意性。

[本文得到(09BFX072)国家社科基金项目《我国社区矫正管理模式的实践探索与制度创新》的资助。]

参考文献:

[1] [2] [3]程应需. 社区矫正的概念及其性质新论. 郑州大学学报,2006(7).

[4] 杨征军. 我们需要什么样的社区矫正制度——社区矫正调查.北京政法职业学院学报, 2006(3) .

[5] 刘强.美国社区矫正的理论与实践. 北京:中国人民公安大学出版社,2003:126-177.

[6]周国强. 国外社区服务刑述评及借鉴. 国家检察官学院学报,2004(2) .

[7]李贵方.自由刑比较研究.长春:吉林人民出版社,1992:1.

[8]丁文亚. 中国发出第一道“社会服务令”. 北京晚报,2001.8.22.

编辑阮子瑗