民办高等教育发展中的公平待遇问题

赵国运

实现教育公平,促进和谐社会建设,是当前我国教育界的一件大事。在公平、效率、自由等教育目标中,国家的教育政策应把公平作为基础性的价值标准,承认政府、市场、公民社会之间教育权利博弈的合法性,建立起政府、市场、公民社会之间公共教育权力的制衡机制,让有志于兴办教育的个人或民间团体拥有公平的创业和发展环境,这样才能为进一步的教育公平打下良好的基础。

一、民办高等教育的公平内容和公平发展

公平是人们的一种价值认识与评价,是相对的、动态的平等,教育公平是一种蕴涵有教育效率的经济理念。这里,笔者所说的民办高等教育公平是指民办高等教育与公办高等教育在办学体制上的公平,主要包括民办高等教育和公办高等教育在投资负担、劳动待遇等方面平等的权利和利益。要理解现时的民办高等教育公平,就需要从以下三个方面去把握。

一是教育公平不等于教育平等。后者是一个理想化的概念,是前者的绝对化;前者是一个历史的范畴,有着鲜明的情境性。二者在不同的历史时期、不同的社会制度背景下表现迥异。这不仅体现在程度上,还反映在质量上。

二是教育公平的根本是规则的公平。对于一个多层面的民办高等教育公平来说,无论是它的起点、过程和结果,还是受教育的权利、机会和资源配置,都依赖于一个完善而公平的规则体系。

三是教育公平的实现需要合适的补偿机制。在历史与现实面前,差别总是不可避免的,对待差别的态度是我们必须真正面对的问题。通过必要的立法、政策和其他手段来缩小差距,提高教育整体公平的水平,需要建立一个操作性强的补偿机制。

民办教育的公平发展具有其特殊性。首先,一般的研究中“公平”的客体是人,即某种现象或行为对某人是否公平。而这里研究的“公平”的客体是组织——民办高校,公平的主体是人民和政府。其次,客体——民办教育是一个新生事物,因而必须对民办高等教育的公平发展问题进行特殊的探讨。要真正公平地对待民办教育的发展,就不得不尊重新事物的发展规律。

民办教育作为新生事物,具有其存在和发展的合理内核,有着很强的生命力。但在发展初期,力量较为弱小,把它完全投放于市场并使之与先入为主的强势公办学校相博弈,就会扼杀民办教育的勃勃生机。所以,民办教育要获得公平发展,就必须借助外力以达到与公办教育力量的均衡。民办教育公平发展的特殊性就在于外界环境倾斜性的支持。这种对民办教育的倾斜性支持就是最大的公平。

二、民办高等教育发展中不公平的主要表现

目前,我国民办高等教育发展中存在不平等与不公平是客观事实,在很多时候都是与制度(规则)不公平相挂钩的。原本民办高等教育的崛起是普及高等教育的初衷,是高等教育的一种必要的、有益的模式,但由于某种主、客观原因,民办教育成了另一种教育名词。显然,人们在立法时已把两种教育模式区别对待,无论是资源配置、法律地位还是政策扶持等方面,民办高等教育都无法得到平等的待遇。特别在当前市场力量和社会选择介入教育领域的条件下,高等教育活动所追求的私益必将而且已经逐渐对教育公益性与教育公平性造成损害。

1.教育资源的垄断性

谁掌握着公共权力,谁就控制、分配公共资源。当前,政府部门能够凭借优势地位对高等教育资源如资金、场地、师资等拥有强大的支配权,进而形成垄断。这种垄断导致了教育资源的浪费和效率的低下,更为重要的是缩小了民办高等教育的发展空间。在政治待遇上,多数民办高校创办之初都遇到了很大的阻力,即使是好不容易批准的学校在专业设置、招生、就业等方面也受到了很大的限制。在经济待遇上,公办高校由国家财政负担,还可以搞产业创收,但民办高校至今在营利、融资以及学校的基础设施建设等方面仍是困难重重。在社会保障上,许多地区的民办高校在人员编制、工资、职称评定和评奖、医疗、保险等方面都受到不同程度的不平等对待。

2.法律法规的有限性

尽管我国在民办高等教育的立法上进行了有益的尝试,特别是《中华人民共和国民办教育促进法》以及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的正式实施,为维护民办高校和教育接受者的合法权益提供了强有力的法律保障,对我国民办高等教育的创新与发展奠定了坚实的法律基础。然而,这些法律法规是在我国由计划经济向市场经济过渡的转型期下民办教育发展的新产物,其必然会与现行法律制度和思想观念发生一定的矛盾和冲突,而肯定会使基本的法理精神打相应的“折扣”。

3.政府资助的匮乏性

民办高等教育的投资者主要是民办高校的法定代表人(或股东)和缴纳学费的受教育者,其受益者除民办学校法定代表人(或股东)和受教育者外,还包括政府。政府作为受益者之一,根据“谁受益、谁负担”的原则,也应承担一部分责任。而我国的民办高等教育基本上都是由举办者自己设法解决经费问题,财政补贴很少,政府并没有被当做一个“受益者”来分担民办高等教育的投资。同时,我国教育资本市场建设滞后,缺乏规范的产权组织制度。资本市场对民办教育发展的作用是不言而喻的,但现行的政策阻碍了民办教育与资本市场的联系。现行条件下的民办高校的产权属性较为模糊,以致民办教育无法吸引资本走向,难以调动资本的积极性,民办高校的“裂变式”成长更为困难,核心竞争能力必然受到影响。

三、民办高等教育发展的制度环境缺陷分析

鉴于我国高等教育资源的有限性与实现大众化之间的矛盾,高等教育发展较为理想的模式是公办高校和民办高校融合为统一的高等教育市场。但由于我国民办高等教育起步较晚,要达到这样一个理想模式还任重而道远。

现实中的关键问题是民办高等教育质量普遍较低,与此相关的是,民办高校办学经费紧缺,生源质量参差不齐。可以说,经费、质量、生源是制约民办高等教育发展的关键因素。教育发展的现状表明,我国政府主要倾向于运用制度来保证民办教育按国家的意图发展。所以,在一定程度上我国民办高等教育发展中存在的问题可以归结为制度问题,制度环境影响是制约民办高等教育发展的本质性因素。

民办高校与公办高校的不同,在于民办高校发展主要遵循准市场化模式,实行市场化运作,这不仅表现在市场准入、融资渠道、人员聘任等方面,而且体现在专业与课程设置、招生与就业等环节,民办高校的发展是在社会竞争条件下,为了生存而自发进行的。因此,从民办高等教育生存的市场环境来看,一方面民办高等教育的发展取决于政府有效行政,防止“市场失灵”;另一方面取决于民办高等教育市场机制和保障功能的逐渐完善。

在市场经济条件下,政府对民办高校的管理不是直接的行政干预,而主要是制定相关政策,创造公平的竞争环境。但在目前民办教育与公办教育天然地存在不公平竞争的环境下,民办高校在贷款、引资、用地等方面存在着障碍,与公办高校形成实质公平竞争的机制尚未建立。因此,市场机制和保障制度不健全成了制约我国民办高等教育发展的又一制度因素。

民办高等教育作为一种公益性的特殊产业,其提供的高等教育产品具有“准公共品”的特性,因此,依法对民办高等教育实施管理,理应成为国家或政府行政的重要内容,政府在促进民办高等教育发展方面也理应大有作为。但实际上,就我国教育政策的价值取向来看,政府主要是根据公办和民办高校的性质制定的,而不是根据不同性质高校的行为特征来制定的,这就必然会导致对民办高校存在政策性歧视。一是政府扶持力度不够,现行的许多政策限制了民办高校的办学积极性。二是政府对民办高校的管理出现“越位”或“缺位”现象,要么对民办高校放任自流,要么用管理公办高校的办法管理民办高校。

从影响民办高等教育发展的融资政策环境来看,随着我国经济社会的发展以及经济结构的调整,社会对高等教育有着强烈的需求,但在以往有关规定中,在冠以“不以营利为目的”的同时,由于缺乏清晰的民办高校的产权制度和投资回报制度,从而很大程度上限制了投资办学者的积极性。民办高校在办学融资渠道、投资主体上单一化,缺乏有效维护不同投资主体利益的保障机制,学费实际上是民办高校的主要或唯一经费来源。

民办教育所遭遇的不公平待遇,不仅对民办教育而且对教育本身都造成了诸多危害。其一,我国的国家公共教育经费相当有限,而民间资本无从参与教育,导致教育经费来源缩小,教育投入不足,影响了教育事业的发展。其二,无法使潜在的教育资源得到合理运用、优化配置,学校缺乏适应经济社会发展变化的压力与活力。其三,在新的条件下,社会成员失去了对教育消费的选择权,无从选择所需要的教育形式。因此,打破禁锢民办教育发展的不公平的枷锁,创造平等发展的氛围已是势在必行。

四、实现民办高等教育发展公平的现实策略

民办高等教育已成为我国整个高等教育体系的重要组成部分,积极鼓励和促进民办高等教育发展已成为我国政府的既定政策。实现高等教育的公平既是我国教育政策无法回避的价值选择,也是其必须担负的重大责任。民办高等教育发展的内在要求,推动着民办高等教育发展的制度环境不断做出适应性调整、转换和重建。

1.营造发展环境

思想文化环境。对民办高等教育的认识问题是一个老问题,人们在认识和观念上还存在着各种偏见。发展民办教育事业既是国家法律规定的权利和义务,又是我们党提出的建设小康社会的奋斗目标和措施之一。社会各阶层要冲破计划经济的束缚,用发展的观点去观察问题、思考问题、分析问题、解决问题,从思想文化上改变对民办高等教育的认识问题。政府要积极引导民众,加大民办教育政策法规的宣传力度,提高人们对民办高等教育的认识。

政策法规环境。政府所代表的是全社会的公共利益,没有政府的支持,民办高等教育的公益性是不完整的。对民办高校发展中存在的问题,政府有责任给予指导,也应该在有关法规中明确政府在民办高等教育发展中的职责,为民办高等教育的发展提供帮助,正确处理民办高校办学过程中公益性节余、正常利润和经济利润三者之间的关系,降低民办高校经营风险,使民办高校办学高度自主,投资者和办学者的收益能与投入相称。

市场竞争环境。营造良好的市场竞争环境既需要政府的力量,也需要社会的力量,更需要学校的力量。民办高校应遵循市场规律,遵循教育教学规律,以质量和品牌赢得竞争优势,自觉创造、维护良好的公平竞争秩序。同时,政府必须履行自己的公共责任——对市场进行有效的调控,建立开放的、公平的、成本较低的高等教育准入和退出制度;建立规范的民办高校产权流转制度和灵活的学费制度;建立民办高校诚信制度和行业规范,保障民办高校的权益,加快民办高校办学经营的职业化和专业化进程。

2.加强自身建设

民办高校是生存和发展的主体,在自身建设上,民办高校要不断地进行管理体制和运行机制创新,注重内涵发展,追求规模效益、结构效益和投资效益,形成优势,突出特色。民办高等教育创新应包含新观念、新思路、新机制等一系列内容,涉及国家、学校、办学者等多个创新主体,包括民办高等教育的发展观念创新、管理制度创新、人才培养模式创新,等等。

从民办高校自身来说,也要主动营造有利于自身发展的社会环境。首先,民办高校办学除遵循市场机制外,在业务上必须接受教育行政部门的统一管理与监督,保证民办高校基本质量标准,保证学生的合法权益。其次,主动协调与当地政府、社会服务机构的关系,争取更多的政策、信贷、融资等方面的支持,特别是要与当地公办高校建立稳定的联系,以获得师资、业务等方面的支持和配合。最后,逐步完善民办高校领导体制,借鉴和吸收西方私立大学的管理经验,结合我国以及本校的具体情况,积极探索民办高校体制改革。

(作者系郑州华信学院党委书记、院长)

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