财政国库集中支付改革对事业单位财务管理的影响

刘　欣

摘要：财政国库集中支付制度就是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者全过程的制度。它是改变现行的财政资金层层拨付方式，将政府的所有财政性资金集中在人民银行或指定代理银行开设的国库单一账户上，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。本文拟对我国事业单位财政国库集中支付制度在对财务管理的影响进行一些粗略的研究，并尝试提出了深化事业单位国库集中支付制度改革的对策。

关键词：财政国库集中支付事业单位财务管理

从我国传统的国库管理制度看，由于政府财政性资金分散管理，国库不能及时获得预算单位所有账户的收支情况，财政收支总体信息反映迟缓，政府很难获取足够信息编制有效的财政资金流动性计划。也难以及时为编制、执行分析预算和宏观经济调控提供准确的依据，从而导致预算拨款不能按支出进度而只能定期划拨。一方面各预算单位存在大量闲置财政资金用不出去，另一方面国库资金紧缺，无法进行宏观调度，不得不增发国债。表明其边际社会成本远小于其边际社会效益，资源配置严重缺乏效率。所以，传统国库管理制度已成为社会经济福利最大化的阻碍。为实现财政经济目标和社会经济福利最大化。改革国库管理制度，在我建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的国库管理制度已成为必然。

一、财务国库集中支付制对事业单位财务管理的影响

我们认为，事业单位实行国库集中支付制度后，对财务管理将产生以下成效。

1、有效减少了财政资金使用的损失浪费

在日常工作中，国库集中支付制度要求财政部门依据预算、财务等管理规定决定财政资金的支付，将财政资金直达商品或劳务供应者手中，增强了政府对财政资金支付行为和财政资金流向、流量的定时、全程监控。这样一方面使财政部门必须严格按预算办理财政支付，防止预算超支，强化预算约束；另一方面，可以实现一切财政资金统一在国库单一账户中集中管理，遵循法定的政府资金支付程序，借助于一定的支付工具，有效的减少财政资金使用的损失浪费。实现财务管理严密、经济有效的目标。

2、提高了政府财政资金的使用效率

首先，国库集中支付制度建立的国库单一账户，使各支出部门的财政资金都集中于国库，财政部门可以利用资金收支的时间差，灵活调度库款。利于支出部门的余缺调剂。避免资金的闲置，从而提高政府资金的整体利用效率。其次。国库集中支付制度的财政资金支付一次到位，不需要经过层层划转，减少支付的中间环节，政府财政资金流失的可能性大大降低。再次，国库集中支付制度对于在预算范围内的合理支出，支出部门可根据需要随时与商品、劳务供应者签订供货合同，取得所需物品或劳务，利于提高支出部门的办事效率。

3、遏制了财政支出“寻租”现象

财政支出“寻租”是指事业单位的某些要害科室或其官员借助对某些权力资源的伸缩性占有、运用和把握。将其所掌握的这些资源变成某种可以通融、交易、交换的手段，诱惑其行政管理的对象即预算部门或预算单位产生寻租的冲动。寻租的结果直接导致财政资金的流失、浪费。国库集中支付制度从制度上和财务收支的运作程序上做出了明确、系统的规定，资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对资金的使用情况实施有效的监督，规范资金使用者的行为，在很大程度上可以遏制“寻租”现象的发生，也有利于从源头上、制度上防止腐败。

4、促进了事业单位采购的顺利进行

事业单位采购是一种法定的公共采购制度，但这一制度所依托的是国库集中支付制度。国库集中支付制度建立后，会大大促进事业单位府采购的进程。因为事业单位采购效益的大小取决于每批商品和劳务的采购额度、转账结算的方式和采购机构的服务主动性程度。国库集中支付制度最明显的特点就是建立起了现代化的国库支付系统，这一方面为大量的政府采购业务提供了方便、快捷的结算工具，另一方面也为采购部门提供了快捷、系统的信息，以提高其服务主动性程度。

二、深化事业单位财政国库集中支付制度改革的对策

事业单位财政国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程，需要各部门共同努力，密切配合，相互支持。为了保证财政国库集中支付制度改革积极稳妥地向前推进，笔者提出以下几点深化国库集中支付制度改革的对策。

1、健全相关法律法规和制度体系

在西方发达国家，每一项新改革前实施都会先行出台较为完善的法律法规和制度体系，为改革作保障。在我国，相对于国库集中支付制度改革，相关法律法规制度体系的建设却显得相对滞后。因此，急需修改或修订有关法律、法规、制度，如《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《金库条例实施细则》、《国库现金管理办法》、《国库支付专用凭证管理办法》、《资金清算办法》等。通过法律法规和制度体系使收支行为规范化。也是公共财政的基本特征。

2、深化事业单位预算改革

国库集中支付制度改革是事业单位财政国库预算执行环节的重要变革。预算执行和预算编制都是财政管理过程的重要组成部分，是总过程的不同阶段，两者关系密切。相辅相成。在深化部门预算改革的过程中，不但要克服预算编制方面存在的问题，还要有意识地与财政国库管理制度有机结合起来。要把部门预算改革作为推行财政管理制度改革的创造条件来推进，在编制预算时要充分考虑预算执行的需要，如科目的使用、细化的程度、一级预算单位的确定等；还要把财政国库管理制度改革作为巩固部门预算行的依据，并通过用款计划来控制。

3、建立财政管理信息软件系统

现代财政国库管理应与现代科学技术的运用相匹配，包括计算机技术、软件技术、网络技术、信息技术等。继续沿用传统手工操作的做法是行不通的。在这方面，既有国外成熟做法作为借鉴，也有国内其他领域的改革为榜样。建立和完善功能强大、合理先进、操作方便、安全可靠的管理信息系统。可以为实现财政资金支付提供先进方法，为提高整体工作效率提供有效手段，为提高财政收支透明度和实现收支的过程化提供途径。同时利用动态监控对超额支付予以控制，对代理银行及预算单位的资金支付活动实行全过程监控，对发生的异常交易活动实现自动警报，发现问题及时处理，有效地规范预算执行，也是国库集中支付制度下财政部门加强监督制约的有效手段。

4、处理好各方面的关系

按照博弈理论。在财政支出领域里，财政部门、预算单位、银行属于博弈关系，自然会产生寻租行为争取利益。在改革过程中，我们需要寻找各方局部利益的均衡点，这也是一个博弈的过程，它不是以一方控制另一方或某个局部利益整体占上风为目的，而是要不断通过沟通，进而解决改革过程中的矛盾冲突，最终实现利益冲突各方乃至整个社会利益的最大化，真正推动改革工作的顺利进行。在国库集中支付改革中，不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权；但这“三权”又必须是在财政部门的实时监控下，按照既定的预算范围和标准执行。银行负责做好支付代理、清算、监督和服务工作，并收到一定报酬。财政部门受政府委托，负责管理财政资金的收支活动，不仅要保证集中支付资金及时准确到位，同时又要完成好预算执行过程中的监控任务和信息反馈工作，为财政实现其“公共化”打下实用数据基础。

总之，我们认为比较理想的事业单位国库集中支付模式是借鉴西方发达国家的做法，建立独立的国库核算机构，财政资金完全由国库单一账户来管理和核算，但是由于我国的国情和管理方式、管理水平等有较大的差距，还存在一些短期内难以解决的问题，要一步到位，难度很大，对相关财务影响因素也还需作专门研究。