台“外交”越来越务实

吴新明

9月15日，第64届联合国大会开幕，台湾没有请所谓的“友邦”提交“入联”提案，这是17年来的首次。

从“重返”到“新加入”的嬗变

自1993年以来，每年联合国大会之前或期间，台湾都通过各种方式、以各种名义向联合国提案，要求重返或加入联合国。上世纪90年代，台湾正处于“亚洲四小龙”领头雁位置，李登辉自信心膨胀，为了搞务实“台独”，极力想加入联合国。当时台湾尚有30余个“邦交国”，每逢5月的世界卫生大会、9月的联合国大会，李登辉都大把大把地撒钱开路，鼓动“友邦”为台湾摇旗呐喊，当然无一例外都遭到大多数国家的反对。陈水扁当政后，“入联”诉求更是荒唐，手段变本加历。2003年，台湾要求联大决议确认“中华民国”(台湾)2300万人民在联合国拥有代表权，并采取适当措施执行这项决议。这是其首次在诉求中加入“台湾”二字。2006年，台湾又采取“参与案”与“和平案”两案并陈策略，请求大会议程分别列入“台湾2300万人民在联合国代表权及参与问题”，以及“联合国维护东亚和平与安全方面的积极作用”。这次陈水扁首次彻底扔掉“中华民国”这顶帽子。2007年，台湾请“友邦”提案“以台湾名义的新会员身分申请入联案纳入联合国大会议程”。至此，台湾首次成了“新而独立的国家”，不再是“重返”或“参与”，而是“新会员加入”。每次联大会议，无权进入会场内的台湾代表以“友邦”代表团随员身份偷偷摸摸混进去，其目的不是要发言，而是监督哪些“友邦”拿了台湾钱，却不为台湾代言。会场外，不远万里从台湾赶去的“台独”分子撒发传单、聚会抗议，天上有气球、飞机广告，河里有游船广告，地上灯箱广告，声势可谓不小，结果却总是铩羽而归。折腾十几年下来，不仅联合国没有进去，“邦交国”也从1993年的30余个，减少到当前的23个。

“活路外交”正式亮相

2007年，马英九正式公布竞选白皮书，系统阐述“活路外交”理念。有学者把这一理念归结为：摒弃民进党执政时的“烽火外交”与“金钱外交”的做法，采取低调、务实的“外交”政策，以不牺牲“主权”、兼顾“尊严”为前提，以“九二共识”为基础，改善两岸关系，建立两岸互信，达成“外交休兵”，以和解合作取代焦土对抗，通过两岸协商为台湾“国际空间”找到新的开拓机会。质言之，是以承认“九二共识”、不搞对抗、注重协调、低调务实为筹码，换取大陆不挖其“邦交国”，允许其与非邦交国拓展实质关系，并进而支持、帮助其加入国际组织。

马英九上台一年多来，台主动向大陆示好：一是“外交休兵”，不再重金收买“邦交国”，减少“机密预算”，不像陈水扁那样搞“金钱外交”，不让有些无德国家游走两岸，渔翁得利。二是低调出访。以前陈水扁在位时每次出访，目标国只是幌子，重头戏是高调过境美国，隔三差五还要窜访一下中东、东南亚一些小国。去年8月，马英九首次率团出访。途中“过境”美国西海岸，行程低调，轻车简从，任务单纯，不办侨宴，不安排大规模接机，没有媒体公开采访，也未与美国政要见面。三是不再寻求加入或重返联合国。去年联大期间，台当局仅要求联大审查台湾“有意义参与联合国专门机构活动的基本权利”，目标诉求降为联合国旗下专门机构，而不是联合国会籍，操作手法也较温和，取消了许多活动，未大肆炒作，似有一种“推而不动、光说不做”的意味。四是采取“守势国防”，主动中止研发攻击性武器，降低军演烈度等。

大陆做出积极回应

马英九的示好举动，得到大陆的迅速回应，也成就了“活路外交”成果。台湾—是保住了“邦交国”数目未减少。在去年那样的金融危机大形势下，许多国家都向大陆伸手求援，台“邦交国”如巴拿马等，急于与大陆建交分一杯羹。如果大陆稍稍松一下手，恐怕不止一个台“邦交国”要投靠过来。但大陆都技术性押后处理，给马英九留够了面子。二是在出访方面，大陆也一改过去严正抗议的立场，对马低调过境之事淡然处之。三是在国际组织上给台湾让渡了一些空间。去年，台湾加入世界卫生组织(WHO)下的“国际卫生条例”(IHR)。今年5月，台成为世界卫生大会观察员。7月，台又先大陆一步加人吐界贸易组织下属的“政府采购协定”(GPA)，得以分享国际采购的庞大商机。四是台与非邦交国实质关系得以进一步深化。英国等一些欧洲国家给予台湾入境免签证待遇，日本给予台湾学生假期打工机会。五是台APEC代表层级提高。以前都是台湾的商界人士出席APEC，去年连战出席秘鲁峰会，大幅提高了台湾所谓国际能见度。六是两岸侨务有了初步合作。以前不仅有拥护“中华民国”的“老侨”和拥护台湾的‘‘新侨”之争，还有与拥护中华人民共和国的“中侨”之争。去年两岸侨务休兵，并有一定合作。在泰国红衫军围困曼谷时，大陆包机撤侨，一并连台侨也安全接回。大陆上述行为表现，与当年陈水扁在台上时完全不同。按照陈水扁的总结，大陆当年对台是实行“把台湾的邦交国挖光、国际政治生路堵光、对等谈判筹码挤光”的“三光政策”。

多“专业性”，少“政治性”

今年台不提案“重返或参与”联合国大会，但新目标已经锁定联合国下属的国际民航组织(ICAO)和联合国气候变化纲要公约(UNFCCC)。台认为，全球气候变化和环境保护目前是热门话题，这次台湾遭逢莫拉克风灾重创，不仅提高岛内对于气候变迁的注意程度，也向国际凸显台湾未加入气候变化纲要公约的灾难性后果。1992年5月联合国通过气候变化纲要公约，1994年3月正式生效，目前已有192个国家加入，几乎涵盖所有国家。台湾要求加入理由充分，难度较小。另外，台北飞行情报区位于东亚中心，覆盖17.6万平方海里的空域，有数十条国际航线在此交汇。如台湾仍不能参加国际民用航空组织举行的会议，无法获得关键资料制定符合国际规则的民用航空规则和措施，会对全球航空安全带来一定危险。从一年来的台湾已加入和想要加入的国际组织延伸开来，可以看出台湾未来要求加入的国际组织的大致特征：一是强调“功能性”、“专业性”、“经济性”，少强调政治性。二是该国际组织最好设置有观察员，便于台湾模糊身份，打擦边球。三是强调“普世价值”和人类关怀，主打卫生、人道援助、贸易、投资、交通、金融、环保、人权、气候变迁、永续生态等议题。四是强调“公共外交”和“柔性外交”，支持各类非政府组织(NGO)进行海外人道救助，协助邦交国发展生态旅游，鼓励重要NGO在台举办国际会议，与台湾民主基金会合办“亚洲民主人权奖”，协办设置境外“台湾书院”，以及提供奖学金鼓励外国优秀学生来台进修等，树立正面形象。五是挤进国际组织下的条约或安排，如世界卫生组织架构下的国际食品安全网络(INFOSAN)、全球疫情警报与反应网络(GOARN)、结核病伙伴网络(STOPTB PARTNERSHIP)、烟草控制框架公约(FCTC)、国际反伪药工作小组(IMPACT)。六是争取缔结双边自由贸易协议(FTA)，如台美、台日自贸协议，或与此差别不大的经济合作架构协议(ECFA)等。七是挤入区域多边机制，特别是东盟10＋3＋1(即东盟加中日韩再加台湾)，或加入新加坡、新西兰、智利与文莱四国所签署的“跨太平洋策略性经济伙伴协定”(简称P4)。台湾不光是这样想的，也是这样做的，这从最近台“外交”部门换负责人就可看出。前“外交部长”欧鸿炼长期派驻南美小国，精通西班牙语。马英九去年起用欧鸿炼，即是看中其在南美“邦交国”中的人脉，让其巩固南美“邦交”，严防丢失。新任“外长”杨进添曾任驻澳大利亚、印尼代表，对东盟事务较有发言权。今年底两岸洽签经济合作框架协定后，台将以此为跳板，争取与东盟、南太诸国洽签自由贸易协定。

“活路外交”对大陆有利亦有弊。有利方面是，马英九摒弃了民进党时期在国际上与大陆针锋相对、耗资源拼“外交”的策略，力争在承认“九二共识”、建立两岸互信的基础上，通过与大陆协商、沟通来解决台湾的“国际空间”问题，降低了两岸斗争烈度，减少了大陆在国际上“竞价”的成本，节省了大陆宝贵的外交资源。而且如果操作得当，还能够形成“台湾不是一个主权独立国家、大陆是台湾宗主国、对有关台湾的国际事务有最终决定权”的印象。但不利方面，一是台湾成为世界卫生组织观察员后，民众对参与国际组织的要求越来越高，存在许多不切实际的幻想。二是台当局存有“先观察员再正式成员、先登堂再入室、先看人吃饭再上桌用餐”的想法，正所谓“人心苦不足，得陇复望蜀”。三是台每取得一项“外交成果”，就会宣扬“中华民国(台湾)是一个主权独立国家”，激发民粹主义热忱，并可能在国际和岛内形成一中一台或两个中国的印象。这些动向虽未大露头，但大陆宜深入探讨研究，未雨绸缪。