网络语境下民意权利与决策权力协商的意义

张淑华

摘要：网络民意作为当前公民权利表达的重要渠道，在解决当前存在的公共决策高失误率、高成本、高浪费等问题，规范决策权力方面具有重要作用：它不仅以直接民主形式推动了公共决策中的协商民主，而且有利于营造民主决策的气氛和习惯，对公共问题和公共决策形成补充和推动。同时将其积极意义渗透体现在决策过程的各个环节。

关键词：网络民意决策权利权力

在“互联网论政”成为当代政治生活的重要组成部分的今天，网络民意对公共决策的影响是一个无法回避的话题。在类似于“网络民意能不能左右公共决策”的疑问背后，蕴涵着人们对网络民意与公共决策、公民私权利与政府公权力等不同范畴复杂关系可能产生的矛盾和冲突的担忧。现代冲突理论认为，解决冲突的最好途径是协商。私权利与公权力的对抗在网络语境下也必然走向对话。这是理解网络民意与公共决策相互作用关系的精要，也是解决目前我国公共决策困境的“钥匙”。

失范的权力：当前我国公共决策中的问题

决策“三拍”带来的决策“三高”。决策是一个需要多方权衡、深思明辨的艰难过程，而公共决策又是决策中最为复杂的一种。长期以来，由于缺乏完善成熟的决策机制，我们的公共决策常常陷入“三拍”困境——“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股”。决策权力常常陷入长官意志、短期效益、权责不明、朝令夕改等积弊难返的困境。其恶果是由此而来的“三高”：

高失误率。有专家指出，目前我国的决策失误率是30％，而西方发达国家却只有5％左右。世界银行对我国“七五”到“九五”期间的投资决策失误率估计为30％左右，资金浪费及经济损失约为4000亿至5000亿元。在谨慎考证这些数字准确性的同时，不断被报道的决策失误事件也多次印证了我国公共决策失误率高的现实。

高成本。决策失误总是以巨大的经济损失为代价的。不仅是金钱，还包括环境、资源、人民的安定生活等诸多无法准确计量的代价。

高浪费。高成本如果不能带来相应的高回报和高效益，就意味着巨大的经济、资源和时间的浪费。如1994年投资总计7，8亿元的湖北某无缝钢管厂，投产4年不仅未赚一分钱，反而亏损4.3亿元，市场预测不准、决策严重失误是这一项目失败的根本原因；2000年的内昆铁路，在没有认真论证、勘测、设计的前提下就开始全面铺轨，直至修到贵州威宁草海国家级自然保护区时，才发现草海是国家一级保护动物黑颈鹤为代表的10万只候鸟的越冬地，不得不重新改址，三度停工累计240天，停工损失高达1300万元；此外的三门峡工程、宜昌的“三峡集锦”景区、太湖水危机、洞庭湖鼠患、山西的“粮神殿”，都存在着决策失误造成的巨大浪费。

国家审计署原审计长李金华在向全国人大常委会提交的一份报告显示：单是2005年6月，通过审计查出这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，但由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元。难怪李金华会说，决策失误比贪污腐败更可怕。

决策失误的原因分析。造成失误的原因是多方面的：首先，转型期复杂的社会现实。当前我国虽然基本完成了从计划经济体制向市场经济体制的转型，但市场发育并不成熟，配套的政治体制改革也才刚刚开始，远远没有完成。同时这个转型还包含了从传统社会向现代法治社会、民主社会的转变和过渡，需要转变的不仅是单纯的社会经济结构，还包括了政治、文化等多种结构。改革是调整秩序，在改革彻底完成之前，就必然包含社会结构、社会意识、社会核心价值观等的短暂混乱和失范。因此，社会的转型期也常常是问题的爆发期，各种社会矛盾增多，冲突加剧。尤其是社会阶层的分化，各阶层之问的利益冲突“众口难调”，很难做到令各方面都满意。此外，在转型中还会出现政府和市场双重“失灵”的管理“黑洞”和“真空地带”。这些是公共决策具有现实难度的外部客观原因。

其次，公众对公共决策的要求提高。30年改革开放带来的社会风气开放和政治开明使当前政治正出现两个转型：一是从权力政治逐渐走向权利政治和公益政治；二是协商民主向代议民主渗透，多方协商的权重增大，甚至出现了直接民主形式，譬如村官直选。西方一些先进的思想和制度，如协商民主和分权制衡，也影响和哺育了一批现代公民，他们要求监督和参与公共决策。以便更好地维护自身权益和社会利益；而在全球政治“一体化”的大背景下，我国的民主政治发展也很迅速，尤其是在网络的“催化”下，网络政府、电子政务快速发展，政府开始用“柔性治理”的手段去处理类似于“三鹿奶粉”、“史上最牛钉子户”一类的纠纷，权力学会了“退让”。于是公民的政治参与热情和要求程度大为增强。在主体、环境、气候都发生了变化的情况下，公众对公共决策的质量要求极高，只要出现偏差，就很容易引起争议和批评。

再次，决策者自身的认识局限和权力规制的缺乏。从根本上说，造成决策失误、决策权力失范的原因在于“人”。公共决策结果的不可预测性和后果的严重性要求决策者必须严肃、谨慎、理性、科学，但是“三拍”的现实同明代冯梦龙的小说“三言两拍”一样具有讽刺意味。决策失误的“内因”也可归结为三条：一是权力本身的扩张特性使它容易被滥用；二是决策者的能力不足和人的自私心态导致的决策权力对公共性的偏离——斯宾塞的社会进化论认为“自利”是一切生物的基本特征，一旦拥有权力，无论有没有能力，个人的决策欲望和自私欲望都很容易膨胀，贪污、腐败、权力意识就是在这种情况下产生的；三是缺乏相应的制度规制。权力自身没有自我约束、自我完善的能力，只有靠其他力量来辅助，如果没有来自权力以外的力量规制和问责，决策权力就会无限扩张，为所欲为。重庆的“彭水诗案”、山西的“稷山文案”、湖北的“百官倡烟”闹剧，都是很好的注脚。

因此，寻求一种能够制约权力的力量或机制，是解决决策难题、减少决策失误的当务之急。

以权利来规范权力：网络民意与公共决策协商的积极作用

从法学和制度学角度来看，对权力的制约无外乎三种方式：一是增强权力自身的独立性，有效监督其他权力的行使，如香港的廉政公署；二是有效划分各项权力的性质及其相互之间的边界，加大权力之间相互制衡的力度，例如西方政体中的三权分立；三是开放、开拓、疏通、保障社会监督权利的途径，落实最基本的言论自由的宪法权利。前两种是用权利制约权力，后者则是通过公权力之外的社会权利或者个体权利去限制公权力。当前我国对公权力的监督和制约制度的安排还不完善，依靠权力自律和体制内的相互监督收效不好；缺少独立于其他权力之外的公权力机构，目前的立法、行政、司法等国家最重要的大类公权力，也缺乏相应的权力隔离。在这种情况下，充分发挥公民言论

自由的权利，发挥公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”等，能有效拓展监督公权力的空间，是当前最为可行的现实选择。

正是从这一现实出发，网络民意在公共决策方面的全部意义可以归结为民意权利对决策权力的规制作用——对目前缺乏制度规范和责权不明的决策权力进行监督和规制，通过监督来控制决策权力的“公共”方向，保证决策的程序正义和正面效果，提高决策效率，减少决策失误。具体体现在：

以直接民主形式推动公共决策申的协商民主。在我国，当前网络媒体为直接民主提供了可能性和多种方式，中央领导重视网络民意、与网民的“两会”互动等，都说明网络正在成为民意干预公共决策的“直通车”。但是网络民意直接表达的真正目的并不一定是强行实现公民的意志，而更多的是配合和监督间接民主，寻求一种协商的途径和对公共决策的参与，即利用网络的特殊平台和激进的直接表达手段，客观上推进公共决策中的协商民主。

协商民主，被认为是“激发了理性立法，参与政治和公民自治的理想”的一种民主形式，也是一种理性的决策形式。它强调公民平等、自由的表达和参与。

直接民主与间接民主分野于民意表达主体与客体间是否存在着第三方对意见的转述，若存在则是间接民主，不存在则为直接民主。现代民主的主要形式是间接民主，即代议制，在西方体现为议会政治，在我国是人民代表大会制度。但是随着技术和政治观念的变化，直接民主的作用和比例在现代社会得到增强，直接选举、全民公决、投票表决、公开听证等形式被运用得越来越多。“直接民主对于间接民主只是一种补充而不是替代”，采用直接民主形式的目的是用以弥补、防止代议民主的缺陷，其目的并不是要废除代议制度。因此，直接民主与其说是对间接民主的反抗，不如说是寻求一种协商和完善机制。

营造民主决策的气氛和习惯。尽管人们对网络民意的作用有很多困惑，但一个无法否认的基本事实是：‘网络民意对现实的干涉力量在不断增大，民意所蕴涵的民主声音强大到令人无法回避和漠视。民意的“议程设置”功能可以使小事、小问题、小人物聚焦放大为公共事件、公共问题和公共人物。网络民意就像一个无形的“场域”，无声地却又十分强大地发挥着舆论控制和社会干涉的作用。网络民意“场域”作用的实质，就是营造公共决策的民主化环境和气氛，并在这样的环境气氛里，改变决策权力的思维方式和习惯，强迫决策者树立权利本位而不是权力本位思想，学会从“后果”去考虑问题而不是从主观意志考虑。网络民意与公共决策协商对话的作用因此体现为营造民主决策的良好气氛和习惯，并进一步敦促这种习惯上升为日常的制度安排。

网络民意对公共问题和公共决策具有补充和推动作用。在某些特殊情况下，政府决策和法律“双重失灵”，一些严重的公共社会问题处在决策的“真空地带”或政策、法律“几不管”的境况。这时候，民意的“匿名法庭”地位就具有了调控问题、促成决策的作用。

网络民意在具体决策过程的不同环节都具有积极作用。在公共决策的不同阶段，网络民意都具有积极的价值。在决策议题的设立阶段。网络民意具有舆情收集、发现议题、判断议题价值和选择确立议题的作用；在决策制定阶段。网络民意具有集思广益、优化选择的民间“智库”作用——在利益的多元表达中，民意应该占据最大的“权重”，理应是最有价值的一种备选方案或因素；在政策的推行阶段，民意具有预测试和评价反馈的作用，有利于及时发现问题，作出调整；更为重要的是，在社会矛盾多样化、阶层分化严重，公共决策“众口难调”、困难增加的背景下，网络民意的参与具有将决策权力分散化、相互制衡、降低风险的作用，能够有效增加公众对政策的感情、理解和接受性。用托马斯的话说，即“公民参与的优势包括：保证公共服务更适合他们的要求，促进一个更开放、更具回应性的公共官员体系的形成，以及建立对政府和公民自身更加积极和争鸣的认识与情感”。简而言之，“民意”能够有效增进政策的“合法性”。

编校：郑艳