重新定义政府投资企业的法律关系

孙宪忠

基于基本经济制度的要求，中国“国有企业”一直处于国民经济的核心地位。从上个世纪50年代中期开始，中国模仿苏联建立了高强度的计划经济体制，并且依据行政拨款的方式，设立了大量的国有企业，还依据“国家统一所有、政府分级管理”的模式，由政府直接对企业行使国家所有权。因此国有企业长期以来是作为国家所有权的客体、而不是作为民事主体存在的。这种体制下，企业没有也不可能有生产经营的主动性和积极性。

因此1979年即以“搞活企业”为核心实行经济体制改革。至今改革已经走过了30多年的风雨历程，政府设立企业的模式已经从计划经济体制下的行政拨款、拨款改贷款(即“拨改贷”)，最后确定为政府投资；为保证企业成为具备完全法律资格的市场经济体制下的民商事主体，政府控制国有企业的经济方式也已经发生了本质转变。中国的国有企业改制取得了举世瞩目的成就。

但是在现实中，随着市场经济体制的进一步发展，公有制企业财产权利的法律关系不顺畅的问题，再三表现出来。比如，目前的“国家投资”事实上并不是中央政府的统一投资，而是从中央政府、省级政府、地区级政府甚至县级政府都有投资，但是在法律上这些投资一律被定为“国家统一的所有权”，这就从根本上埋下了上下级政府之间法律操控企业的矛盾。

还比如，政府与外资设立企业，以及这些企业再投资设立子公司性质的企业，依据“国家所有权”的立法和流行法理，其所有权问题更加无法清理。在这些公有制企业中，国家(政府)是在行使着所有权吗?不同级别的政府又是怎样操控企业的?这些基本的财产权利问题，中国法律上的规定和现实的做法完全无法对应。目前，公有制企业的资产中，法律上灰色空间甚至黑色空间仍然非常大，其中的不当操作，与法律支配秩序无法科学化当然有着内在的联系，是社会诟病的所在。

在这30多年的改革开放中，中国国有企业的财产权利法律关系问题，一直是中国经济体制改革中最为艰辛和存有争议最多的领域。从搞活企业、放权让利到利改税，从承包租赁制到现代企业改制，中国国有企业财产权利制度建设一步步地从最初的盲目无序不断走向规范和理性。

虽然改革实践与“统一国家所有权”的旧法律观渐行渐远，但是改革实践发展了，相关的法律意识形态却没有任何的发展。

用“股权—所有权”结构确立“国家”与企业之间的关系

本来，在政府以及投资方式设立企业、以投资方式操控企业成为获得公认的改革措施之后，以民商法的投资关系的科学原理来处理政府与其投资的企业之间的财产权利关系，应该在认识上没有任何问题。但现实问题是，不但立法者而且社会的主流意识形态对这个重大问题上的认识，还是保留着计划经济时代“国家统一所有权”的观念。必须正确理解公有制的法律实现方式，以“股权—所有权”的逻辑结构来确立“国家”与企业之间的关系，确定企业的法人所有权，以及不同级别的公法法人对各自财产的所有权。

“股权—所有权”结构，不仅仅在国外是普遍的，在中国现在也是普遍的。比如，南方航空(集团)公司(以下简称“南航”)，中国航空运输的大型骨干企业，于1997年7月在海外上市后公司总股本33.7亿股，其中，中国方面组建的该公司控股公司南方航空(集团)公司持有的股权占65.2％，外资股占34.8％。南航自己作为投资人，还与美国洛克希德、香港和记黄埔成立广州飞机维修工程有限公司，同时还投资航空食品、饭店、旅游、饭店等多家公司，以及实际管理河南南阳、湖南衡阳等机场公司。

国家拥有股权，掌握对企业运营的操纵权而不是对企业财产的具体支配权，照样可以实现公有制。重要的是，通过“股权一所有权”的逻辑结构来规范国家与投资企业之间的法律关系，其本质是要通过投资关系彻底替代过去在计划经济体制下建立的国家与企业之间的行政关系。这是一个根本的转变。

过去国家并不是用投资的手段，而是用行政命令和拨款的方式设立企业，因此国家与企业之间的关系是行政关系，企业是国家或者政府的行政附属物，国家完全依靠行政手段来操纵企业，使得企业越搞越失去灵活性。改革以来付出的各种努力，都是要解决让企业真正成为独立自主的法人的问题。但是，由于对企业与国家之间关系的认识没有根本的转变，企业对政府的附属地位没有根本的转变。而“股权—所有权”的逻辑结构能够将企业真正从政府附属物的地位中解放出来。

闭目塞听的做法造成了严重的现实问题

中国在1995年实行“分税制”的同时，即对公有制企业按照投资人的实际情形实行明确的区分，即，一方面不再坚持“统一国家投资”的政策，政府作为投资人被划分为明确的级别；另一方面，国企也被区分为央企和地方企业。为落实这种改革措施，中央政府和地方政府都成立了自己的“国资委”，各自向自己设立的企业派出董事、监事等高级管理人员。而国企也普遍地开始了自己的投资，依据民商法原理设立自己的子公司等。这样，事实上，“统一国家所有权”也已经不存在了。但是此后历次制定的法律对此似乎视而不见。

这种闭目塞听的做法，造成了严重的现实问题。当然首先的问题是，“国家投资”或者“国家所有权人”的主体不明，现实投资利益关系不清，妨害了公共资产的清理。在国家统一所有权的前提下，不论是哪一级政府的投资，均被称为国家投资，名义上所有权由国家享有，在实际情况中“国家是虚空的，真正财产控制状态是具体的政府享有控制自己投资企业的全部权利，其中包括中央政府、省、市、县、乡镇政府等，甚至还包括特种行业如邮政、电信、铁路等部门拥有“国家所有权”的情形。因此，在建立企业时，地方政府一方面千方百计地争取中央或者上级政府的投资；但是另一方面，在收益分配时，又想尽办法多分利益；而投资失败时，又互相推卸责任。

不承认地方政府所有权和行业所有权，与现实也发生极大的冲突。多年以前笔者的著述中引用的另一个案例，即京唐港建设的案例，也说明了这一点。在环渤海地区的五个省市之间，存在着严重的原料与市场的争夺，结果造成严重的重复投资和浪费。全国十大钢铁公司中，这一地区占四家；十大石化公司这里有三家。但是北京市基于自己的利益考虑，投资十多亿人民币新建了京唐港，这样北京市的业务转移到了京唐港，而邻近的天津港运力却下降了30％。这种情况说明，“国有企业”之上的“统一国家所有权”是不存在的。存在的，只是地方政府的所有权和行业所有权。

按照法律上的投资关系，即按照发起公司、成立公司的民商法原理，就可以解决上述问题。因为，法律上的投资关系并不把国有企业的投资人看成为一个整体，而是从真实的投资的角度看，把投资人划分为中央政府的投资、省级政府的投资、市县政府的投资等等，并要求这些投资人按照他们投资的份额享受权利和承担风险，并非如一些人所说的那样是分割公有制。

在中央政府和地方政府合资成立公司时，投资的法律关系投资人按照其投资的份额分享股东会和董事会中的权利，以及分享企业整体的权利和义务等。这种投资关系能将企业的权利关系彻底厘清，调动各级政府的投资积极性，促使他们慎重投资、科学投资。各级政府都会关心真正属于自己的利益，从而彻底扭转目前国有企业在名义上属于国家，而实际上分别属于各级政府和政府部门，这些政府或部门只关心自己的利益，让真正的国家财产即中央政府的财产大量流失的不利局面。

区分中央和地方政府的所有权和行业所有权，并按照投资关系处理中央和地方政府在国有企业上的法律关系，并不意味着排除中央和上级政府对经济不发达地区的支援。但是，这种支援应当采取其他方式，不要将其与“国家统一所有权”问题混为一谈。另外，也不要把国家对企业的所有权和国家对这个社会的经济发展的宏观调控权联系起来，不能认为国家的宏观调控权建立在国家对企业的所有权之上。因为，国家的宏观调控权是国家主权的表现形式之一，它与企业的所有权无关。