对国库集中收付审计的思考

徐玉梅

国库集中收付制度改革改变了传统体制下财政资金收缴和拨付方式,有效规范了财政收支行为,提高了财政资金的运用效率和透明度,为实施财政政策提供了可靠的资金运行保障。但财政国库改革使审计面临新的挑战,审计人员要从改革角度出发,更好地履行职责,促进改革实现预期的目标,应从以下方面开展工作:

一、审查改革基础,促进改革实现目标

审计人员应重点审查国库单一账户体系是否按有关文件规定建立,包括财政部门在人民银行开设国库单一账户、财政部门在商业银行开设的用于直接支付的财政零余额账户、财政部门在商业银行开设的用于预算外资金日常收支清算的预算外资金财政专户、财政部门为预算单位开设的用于授权支出的预算单位零余额账户。同时还应注意以下三个问题:一是预算单位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本账户。二是预算单位由于历年拨款结余以及其他资金保留了基本账户的,是否存在通过基本账户将资金从体系之内转到体系之外,逃避支付系统监控预算执行的现象。三是财政零余额账户和预算单位零余额账户在每天清算结束后余额是否为零,财政资金的日常结余是否都保留在国库单一账户和预算外资金专户中。

二、审查改革配套办法,确保改革顺利进行

实行财政国库管理制度改革是一项十分庞大和复杂的系统工程。只有切实做好配套工作,才能确保改革顺利进行。审计人员应重点注意以下两个方面的问题:

第一,审计部门预算编制情况。部门预算决定着预算单位的财务活动范围和方向,也是国库集中收付的依据。部门预算编制是否合理、客观,即部门预算的可行性如何,直接决定预算法案的立法质量,也决定着国库集中收付的效果。预算执行始于各部门、单位的预算编制,结束于各部门、单位的预算执行。审计人员直接对预算编制过程中的编制依据进行审计,能够更全面完整地认识部门、单位的预算执行情况,并能发现问题是出在哪个环节,有针对性地向财政部门和各预算执行部门提出规范各个环节预算管理、提高财政资金运用效益的意见和建议,真正提高预算执行审计工作层次和水平。

第二,审计财政支付信息系统和现代化清算系统建立和运行情况。财政支付信息系统运用现代化计算机连接财政部门、人民银行、预算单位、代理银行,向有关各方提供实时的预算指标信息、用款计划信息、支付指令信息。现代化清算系统在预算单位发生支付时能实时提供人民银行国库单一账户与财政零余额账户及预算单位零余额账户的资金清算。只有建立健全财政支付信息系统和现代化清算系统,才能使各类财政资金在国库单一账户体系内高效、安全运行。审计人员在审计过程中应重点关注财政支付信息系统和现代化清算系统的建立和运行情况,并向财政部门提出加快支付系统和清算系统建设的建议。

三、审查改革的实施情况

对财政资金收入、支出和结余的审计是审计的主要内容。实施财政国库集中收付制度改革后,审计监督国库集中收付资金的真实性、合法性、程序性,能有效地促使改革快速、稳定发展。

(一)对财政资金收入的审计

审计人员要严格审查各项收入的合法性、合规性。首先要审查各级财政、税务和其他征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规;其次要审查预算收入是否进入国库单一账户,有无违规进入过渡户或通过私设账户、“小金库”截留、挪用财政收入等违规、违纪情况;最后要审查未纳入预算管理的行政事业性收费、其他一些预算外收入是否按照规定上缴财政专户,是否坐支收入,有没有按照“收支两条线”管理。

(二)对财政资金支出的审计

国库集中收付制度按支付方式的不同分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由预算单位提出申请,经财政部门审核后,将财政资金通过国库单一账户体系的有关账户支付给收款人。这种方式使“管钱”和“用钱”单位完全分离,财政资金支付运用全过程在国库集中支付系统监控之下,有效地提高了财政资金运用的安全性和规范性,降低了违纪违规的机会。但是问题可能会更加隐蔽,审计人员应注重纵深审计,沿着财政资金走向,对各个环节进行审计,应追溯到财政资金的最终受益者和商品、劳务提供者。审查合同的合法性,落实支出是否真实,密切注意有无与预算单位共同串通舞弊、套取财政资金的问题,这样才能有效监督财政资金支出的合法、合规。财政授权支付是由预算单位根据财政部门授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系的有关账户,将财政资金支付到收款人。在这种支付方式下,审计人员应该注意预算单位有无擅自改变财政预算内资金的用途或运用性质,向本单位其他账户、上级主管单位、所属下级预算单位账户划拨资金;是否存在违规提取现金,套取财政资金的现象。 另外,在具体审计过程中应注意以下两点:一是审查预算单位是否按照年初人大批准的部门预算作为用款计划申请的依据,追加和调整预算是否符合规定。二是财政部门在业务流程中指标审核、计划审核、直接支付审核、授权支付审核、支出日报审核等操作是否规范、有无流于形式。

(三)对年终结余的审计

实行国库集中收付后,对于试点预算单位年终结余资金的处理,地方财政部门是按照财政部《地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定》等文件的规定,将纳入国库集中收付的预算单位当年尚未用完的预算指标结余列支出和暂存款,到第二年预算单位根据《财政授权支付额度恢复到账通知书》继续运用结余资金。这种“权责发生制”的会计处理办法与现行的预算法和财政总预算会计制度规定的“收付实现制”相悖。但这样处理更能真实反映财政决算。因此,审计人员在审计过程中应防止财政部门将这种会计处理办法作为财政决算的“调节器”,财政决算赤字就少结转一部分支出,少列支出;财政决算有结余就多结转支出,多列支出。

(责任编辑 耿 欣)