三十年来我国教育督导工作取得的成就、存在的问题与对策

李胜芳

【摘要】 改革开放30年来,我国的教育督导工作从无到有,并逐步发展,取得了丰硕成果,但在发展的道路上还存在着这样那样的问题。认真总结30年来我国教育督导所取得的成就,正视存在的问题,对我国今后教育督导工作的发展有重要的意义,在总结经验教训的基础上,提出改革和发展我国教育督导的对策,使教育督导工作更好地为发展我国教育事业服务。

【关键词】教育督导;成就;问题;对策

中图分类号:G640文献标识码:A文章编号:1671-5918(2009)03-0023-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.011本刊网址:http://www.hbxb.net

一、三十年来我国教育督导取得的成就

30年来,我国教育督导从无到有,开展了一系列的工作,取得了巨大成绩。

早在1977年9月,邓小平同志在与教育部负责人谈话时提出:“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人,天天到学校里去跑。搞四十人,至少搞二十人专门下去跑。要象下连队当兵一样,下去当‘学生,到班里听听课,了解情况,监督计划、政策等的执行,然后回来报告。这样才能使情况反映得快,问题解决得快。可以先跑重点大学,跑重点中学、小学。这些就是具体措施,不能只讲空话。”这实际上提出了恢复我国教育督导机构和教育督导制度的设想。

1978年初,在王震副总理的建议和推荐下,王季青、苏灵扬、姚文、杨滨四位老同志来到教育部任巡视员,并在中学司设视导室。

(一)教育督导法规逐步完善

1986年9月,国务院办公厅下发国家教委等部门关于实施《义务教育法》若干问题的意见,明确指出要“逐步建立基础教育督学(视导)制度。”

1991年4月,国家教育委员会颁布了《教育督导暂行规定》。

1991年国家教委下发《普通中小学校督导评估工作指导纲要》

1995年3月,全国人大通过的《中华人民共和国教育法》第二十四条规定:国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。

1999年8月,教育部下发《于加强教育督导与评估工作的意见》。提出:从中央到地方初步形成教育督导的法规体系和依法督导的工作程序。

教育督导制度恢复重建以来,除了国务院和教育部的相关法规外,全国大多数省、市、区与部分地市也先后出台了教育督导方面的地方法规。

(二)建立了国家、省、地、县四级教育督导机构

目前,全国已经形成中央、省、地(市)、县四级教育督导机构网络。在教育督导机构设置上,各地积累和创造了一些好的做法和经验。其中,主要有两种机构设置形式。一是建立人民政府教育督导机构,明确代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能,并对本级人民政府负责。二是在教育行政部门内部建立专门的教育督导机构,由同级人民政府授权,代表人民政府及其教育行政部门依法行使教育督导职能。

(三)重视督导队伍建设。我国教育督导专业队伍不断得到加强

目前,全国教育督导人员已有数万,并增加了一批专家型的督学。全国已近基本形成了专职与兼职、行政型与专家型相结合的督导队伍。一些省、市、区分管教育的副主席、副省长兼任教育督导委员会主任或总督学。还有一些省、自治区、直辖市是教育厅的正、副厅长兼任教育督导室主任或总督学。在国家督学及各级督导机构中民主党派、无党派人士及大学教授、中学校长与教师也被聘请为特约教育督学。

(四)教育督导理论日趋成熟

30年来我国教育理论工作者经过不断的学习与探索,在学习国外教育督导经验与总结自身经验的基础上,已经逐步形成了一套适应中国国情的社会主义教育督导理论。在教育督导体制、督导性质、督导机构、督导范围与内容、督学职责与权限、督学聘用、督导评估的过程与方法、督导心理、督导法规等方面,都进行了大量的研究,取得了丰硕成果。出版了一批理论著作,发表了大量理论文章。

(五)积极开展了教育督导实践活动

国家教育督导机构自成立以来,开展了大量的督导检查工作。如全国义务教育的实施情况的检查;扫除青壮年文盲的实施情况的评估验收;中小学德育工作的检查;小学生课业负担的检查;教育经费增长情况的检查;教师经济待遇落实情况的检查;实施素质教育的督导检查;中小学学生流失情况的检查;学校乱手费情况的检查等等。全国各级地方教育督导机构也同时开展了相应的督导检查工作,有力地促进了我国教育事业的发展。

二、我国教育督导存在的问题

(一)对我国教育督导工作的认识还不够充分

在现代管理系统中,决策、执行和控制构成了一个科学完整的管理体系。教育管理同样需要建立完整的决策、执行和控制系统。但是长期以来,我国教育管理存在着重决策和执行、轻控制与监督的现象。这就导致了在实际管理过程中,决策上的失误与执行上的偏差,很难被及时发现。虽然我国的教育督导制度已恢复三十年了,但是在一些地方很多党政领导依然缺乏正确的认识 ,一些教育行政部门往往以行政代督导,认为教育督导是可有可无的事情,不重视发挥教育督导的作用。加之教育督导部门也没有足够的认识,督导活动缺乏科学性、连续性和规范性 ,导致被督导单位不重视督导工作 ,使教育督导机构不能发挥应有的功能。

(二)教育督导法制建设滞后

我国教育督导制度自恢复重建以来,从中央到地方,教育督导制度的法制体系虽然基本形成,但是国家关于教育督导的专门性法规还不够完善。且基本上属于部门规章和地方法规,其法律的效力等级与内容的重要程度还不足以表明教育督导的重要性。随着我国教育事业的发展,教育督导与评价的范围将日益扩大,功能日益彰显,亟需构建法律效力等级与内容重要程度更高的教育督导法律,而且也需要建立涉及教育的各个方面的教育督导法律体系。

(三)强调教育督导的监督职能,忽视教育督导的服务职能

从世界各国教育督导实践来看,大多数发达国家的教育督导重视咨询、服务与指导,淡化监督与检查,而我国则恰恰相反,重视监督、检查与评估,忽视咨询、服务与指导。根据邓小平同志关于“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的要求,我国的教育督导工作也应当适应世界发展的潮流,改善监督、检查、评估职能,强化和扩大指导、咨询、服务职能,完成具有现代意义的教育督导职能转换。

(四)督学队伍建设存在较多问题

由于我国教育人事制度的原因,致使我国督学队伍存在较多问题。主要表现在如下几个方面:

1.教育督导队伍专业性不强

我国教育督导长期以来偏重于行政监督职能而忽视专业指导职能,使得我国的督学队伍以教育行政干部为主体,专业性不强。在一些市、县一级的督学人员中几乎清一色是教育行政干部。由于这些人员长期从事管理工作,其教育行政方面经验丰富,而学科教学与课程实践知识不足。这必然导致在教育行政方面督导得力,在教学与课程方面指导疲软。无法有效行使指导、咨询、服务的职能。

2.教育督导队伍的学历要求相对较低

国家对教育督导人员的学历要求是:具有大学本科(县督学可大学专科)以上学历或同等学历。这样的学历要求必然使一些低素质人员进入督学队伍中,这就很难保证教育督导的权威性与绩效性。

3.督学专业资格证书制度不尽完善,督导队伍参差不齐

从1996年起,国家、省、市、县级督学聘任实行督学资格证书制度。但是现阶段我国的教育督导资格证书制度并不十分规范。除专业化要求偏低外,对获得资格的程序有哪些,何种情况下撤销资格,以及资格获得者有哪些权利与义务等,都无明确规定。资格证书极易获得。

4. 基层督导队伍老化严重,人员来源繁杂。一些地方将年龄大、身体条件差的校长或教育行政干部安排去搞督导;有的地方将难以安排的行政干部塞进督导机构。更有甚者,督导机构成为校长或教育行政干部退休前的“过渡站”。

5.专业结构不合理,难以涵盖各类教育。市、县督学大多来自教育行政干部和中小学领导,他们对中小学实际较为熟悉,而对幼儿园、成人教育、职业教育、民办教育等很难进行恰当的指导。就学科门类来说也不健全,尤其是懂得外语、计算机、艺术的督学很少。

三、改进我国教育督导工作的对策与建议

(一)加强教育督导立法,完善督导法规体系

要进一步提升我国教育督导的法律效力等级与内容的重要程度,完善法律体系。在教育督导的立法过程中,既要考虑现实需要,又要考虑未来的要求;既要体现法规的原则性和规范性,又要使教育督导法规具有可操作性和实用性;既要符合“宪法”和“教育法”的精神,也要协调好与其它法规的关系;既要有全国性的教育督导法规,又要有地方性督导法规;既要体现对中小学的督导,又要体现对其它各级各类教育的督导。

(二)现阶段督导工作以“督政”为主,兼重“督学”

督导工作包括“督政”和“督学”两个大部分。“督政”,监督下级人民政府及其有关职能部门履行教育工作职责,依法行政;“督学”,推动学校贯彻“两全”方针。从提出“督政”的时候起,“督政”一直是教育督导工作的首要任务,无论是历次专项督导检查,还是“两基 ”评估验收,都主要是围绕“督政”来进行的。“督政”得到了各地的广泛认同。随着“两基”目标任务的深入发展,教育经费投入不足等问题的逐步解决,教育督导在重视“督政”的同时,要把工作重心逐步转到“督学”上来,加强对学校,主要是中等和中等以 下学校的督导评估工作。

(三)加强教育督导队伍建设,努力提高督导工作水平

首先在督学选择上,要明确各级督学的选用标准和选用程序,提高督学人员的学历、资历和专业水准。将博士学位、硕士学位、大学教授、副教授、中学特级教师等条件列入国家、省级督学的任职条件中,把高水平的教研员、教育教学专家、管理专家、课程专家充实到督学队伍中实现督导队伍的专业化。严格督学聘用制度,改变现行的督学由行政部门指定的做法。对不同岗位的督学实行不同的聘用办法,对国家总督学、副总督学以及地方主任督学等领导岗位可以实行任命制度。对其他督学可实行招聘制度。

(四)确立教育督导在教育行政管理中的地位

教育督导是在长期的教育行政管理运行中,逐步形成并发展起来的一种制导机制。由于它具有以监督、评价为核心所构成的权力因素,各国都把它作为教育行政管理的一种非常重要手段,一种对教育管理实施管理的管理,或者说是一种特殊的管理。特别是随着教育管理权的逐步下放和教育法制不断健全,对下级人民政府、教育行政部门和学校的执法监督和评估,显得越来越重要。在现代教育管理中,教育督导日益成为决策、执行和监督反馈三个大环节 中不可缺少的重要组成部分。

(五)注重教育督导的咨询服务功能

过去,教育督导官员被认为是威严的上司,是到下级教育机关与机构去监督检查工作的。基层认为他们是监督检查人员,是挑毛病的,有一种消极抵触情绪。随着教育民主化的进展, “管理就是服务”的理念日益深入人心,这就要求教育督导人员必须转变观念,变管理为服务,使教育督导者成为基层发展教育事业的合作者、志愿者、帮助者,成为基层教育机构的朋友与导师。

由于我国教育督导制度恢复时间不长,加之长时期以来由于计划经济体制造成的行政指挥力量比较强,教育督导在教育行政管理中的地位和作用,在一些地方尚未被人们充分认识。我们要充分借鉴国外的先进经验,认真总结我国几十年督导工作的经验和教训,努力开创教育督导的新局面。

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