社会福利社会化的价值理念

田北海　钟涨宝

内容摘要社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础。通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，实现福利对象的公众化。在一个由国家、市场、社区和民间社会为主体的福利多元主义的四维分析框架下，社会福利社会化所蕴含的价值理念是：福利目标由最低标准向社会质量转变、福利对象由被动受助者向能动主体转变、福利主体由独力支撑到多元合作转变、福利机制由行政主导型向民主对话型转变，以及福利政策模式由消极被动向积极主动转变，

关键词社会福利社会化福利多元主义四维分析框架

福利多元主义四维分析框架的理论基础

20世纪70年代以来，为了解决福利国家危机，西方学者提出了“福利多元主义(welfare pluralism)的理论范式。福利多元主义的基本主张是提倡福利主体与福利来源的多元化，倡导社会共同责任本位。基于福利多元主义的主张，罗斯认为，福利是全社会的产物，是国家福利、市场福利和家庭福利的总和。然而，纯粹由国家提供的福利可能导致“政府失灵”和福利依赖，纯粹的市场福利可能导致“市场失灵”，单纯的家庭福利可能导致福利总量不足。为了纠正和补偿“市场失灵”、“政府失灵”和“家庭失灵”，他提出要建立起一种国家、市场和家庭之间相互补充、共同提供福利的福利多元组合体系。这是一种三分法的划分模式。

随着公民社会的不断成长，以志愿者组织、非营利部门为代表的民间社会力量对社会福利的整合意义日益凸显。伊瓦斯提出了福利多元主义的四分法模式，指出社会福利的来源有四个，即市场、国家、社区和民间社会。他特别强调民间社会在社会福利中的特殊作用——它能够在不同层次上，在基于不同理念上的政府、市场、社区之间建立联系纽带，使私人与局部利益和公共利益相一致。

借用这一理论，笔者尝试建立一种福利多元主义的四维分析框架(图1)。根据这一框架，在理想状态下社会福利由国家、市场、民间社会和社区四大主体共同提供。在社会福利社会化背景下，一方面，不同福利主体的价值理念与服务对象不尽相同，所扮演的角色和运行机制也各不相同；另一方面，不同福利主体之间既相对独立又相互协作，共同承担社会福利责任。

四维分析框架下的社会福利社会化涵义

在我国，社会福利社会化的本质是以“福利多元主义”或社会共同责任本位为理念基础的福利改革实践。从福利制度变迁历程来看，新中国成立以前，我国尚无严格意义上的制度化福利体制，家庭是社会福利的主要提供者。新中国成立后至改革前，与城乡二元分割的经济制度相适应，我国的社会福利体制也是城乡二元的：一元为在城市国有部门中建立的“单位包社会式”国家福利制度；一元为在农村建立的以集体经济为依托的“家庭保障+集体保障”的传统福利制度。对于计划经济体制下的城市国有部门而言，原有福利制度安排存在着“国家失效”的问题；而对于非国有部门来说，原有福利制度安排存在者“市场失效”和“家庭失效”的问题。从这个意义上讲，我国社会福利制度的改革同时面临着两个方面的任务：一是在城市国有部门的“政府减负”，即改革计划经济体制下的“政府包办社会”、“企业包办社会”的福利模式；二是在非国有部门的“政府补位”和“社会介入”，即改革计划经济体制下过度依赖家庭和社区的福利模式。

基于上述理解，笔者认为，中国的社会福利社会化不仅是指社会福利的规则、筹资和提供应由不同的部门共负责任、共同完成，还应包括福利对象的公众化。具体而言，社会福利社会化包括福利主体的多元化、筹资渠道的多样化、福利对象的公众化和服务队伍的社会化。其中，福利主体的多元化是指社会福利应由国家、市场、第三部门和社区等不同的部门来共同提供，它包含着政府职能的转变，并不意味着政府责任的退出。筹资渠道的多样化是指福利经费由政府、市场和社会共同筹募，既要防止因过分依赖政府而延续“政府包办社会”的格局，又要防止因过分倚重市场而导致社会福利市场性有余、福利性不足。福利对象的公众化是指要改变过去社会福利仅仅针对体制内员工、“三无人员”、“五保户”、孤儿等传统服务对象的观念和做法，以有偿、低偿和无偿相结合的方式，为有需求的对象提供享受福利服务的各种机会。服务队伍的社会化是指一方面要建立一支宏大的社会工作队伍，扩大社会工作从业人员规模，提高其专业化水平；另一方面，要在全社会倡导志愿服务的新风尚，形成一支宏大的福利服务志愿者队伍。

概言之，社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础，通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的多样化、服务队伍的社会化实现福利对象的公众化，即动员社会各部门力量，为有需要的社会成员提供专业或志愿服务，以最大限度满足社会成员的福利服务需要。

四维分析框架下社会福利社会化的价值理念

如前所述，社会福利社会化本质是以“福利多元主义”或社会共同责任本位为理念基础的福利改革实践。社会共同责任本位倡导国家(或政府)、企业、个人及社会共同承担社会福利责任，主张不同责任主体之间的分工与合作。福利多元主义四维分析框架下的社会福利社会化蕴含着如下价值理念：

1，福利目标——由最低标准到社会质量

社会福利社会化改革以前，我国的社会福利是指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障，保障标准是其基本生活。相应地，我国社会福利事业主要由两大部分组成：一是民政部门兴办的社会福利生产企业，目的是帮助残疾人和优抚人员解决生活和就业困难问题；二是民政部门兴办的社会福利服务机构，如敬老院、孤儿院、精神病人福利院、儿童福利院等，福利对象主要为丧失自谋生计能力的“三无”人员、残障人士和丧失生活自理能力的病残人士，社会福利机构为其所提供的福利，仅限于满足其基本生活需要或保障其最低生活水平。

一方面，最低标准的社会福利仅能从治标的层面帮助社会福利对象暂时缓解困境，使社会福利对象的生存状态始终在低水平徘徊，无法从根本上帮助福利对象摆脱困境、改善生存状况。另一方面，最低标准的社会福利仅仅面向社会上极贫极弱的“三无”人员及孤寡残疾人士等极少数社会成员，占人口绝大多数的广大社会成员则很难享受基本的社会福利服务。由此可见，提高社会福利水平，扩大社会福利服务受益面，由保障最低标准向追求社会质量转变，是社会福利社会化改革的必然要求。

追求社会质量意味着：首先，人们必须有机会获得社会经济保障，以免于贫困和其他形式的物质剥夺，这就要求社会为其成员提供充分的就业、收入、教育、健康照顾、社会服务、公共卫生、个人安全等各种经济与社会保护。其次，社会必须尽可能地减小对其成员尤其是弱势群体的社会排斥，并为其融人社会创造条件。再次，社会必须赋予其成员充分的自主性及一定的权能，以使其在急剧的社会变迁面前，有能力全面参与经济与社会生活。

在以追求社会质量为目标的社会福利体制下，一方面，弱势群体不仅可以得到社会经济保障，从而有效抵御社会风险、摆脱社会困境；另一方面，社会福利将尽可能惠及更多的有服务需要的社会成员，从而有效实现社会福利对象的公众化。

2，福利对象——由被动受助者到能动主体

由于改革前的社会福利仅为弱势群体提供基本的收入和服务保障，故这种社会福利被刻上了很深的社会救助烙印。在社会救助意识占主流的背景下，社会福利对象只能作为被动的受助者。改革前的大部分社会福利对象具有如下几个方面的特征：

一是普遍陷入污名化处境。中国自古就有“君子当自强不息”、“贫者不食嗟来之食”和“道不外求”的警世格言，这些格言体现了中华民族“自强、自立、自尊”的传统救助观。受这种传统救助观的影响，“万事不求人”和不背人情债是一般人生活的基本信条。这意味着，除非万不得已，人们是不会也不该去求助于他人的。因此对于那些依靠社会福利度日的人，社会往往给他们贴上“懒惰”、“无能”、“生理缺陷”、“性格怪异”、“与家人水火不容”等各式各样的标签，从而使其陷入污名化的处境，并给其造成心理上的伤害。

二是主观的弱势心态。如前所述，传统的社会福利对象多为孤寡残幼人士，他们要么是年龄或性别上的弱势群体，要么是生理或心理上的弱势群体。这种弱势身份往往进而强化其弱势心态，即强调“我是弱势群体的一份子，我需要政府和社会的帮助”，较少考虑如何通过自身的努力去摆脱困境、改善生活现状。

三是客观的无能为力。由于政府和社会仅为弱势群体提供基本的收入和服务保障，传统的福利对象往往无法在政府和社会的有效支持下提升个人的人力资本或社会资本，以从根本上摆脱困境，因而不得不继续靠政府救济度日。

四是社会责任感的不足。根据需求层次理论，个体只有在低层次的需求得到满足后，才会转而追求更高层次的需求。对于传统的社会福利对象而言，他们除了生存的需求外，可能还潜存着“兼济天下”的自我实现需求。然而，在传统社会福利仅保障其基本生活甚至是最低生活时，他们的生存需求尚未得到有效满足，是很难产生服务社会的自我实现需求的。因而，社会责任感不足也是传统的福利对象普遍存在的问题。

社会福利对象的被动状态与社会福利权利与义务适度结合的原则是相悖的，它不利于提高社会的整体福利水平。因此，社会福利社会化改革应致力于将被动受助的福利对象转化为能动的社会主体——作为社会福利对象，个体不再一味依靠政府或社会来解决其问题，而是充分利用政府和社会的帮助，增强自身权能，在通过自身努力提高生存能力、改善生活状态的同时，建立起对社会的责任感，为社会福利发展做出应有的贡献。

3，福利主体——由独力支撑到多元合作

在二元分割体制下，无论是国有部门，还是非国有部门，都存在着福利主体单一化的问题。对于城市国有部门而言，“政府包办企业”、“企业包办社会”的普遍事实表明，政府实质上成了社会福利的唯一责任主体，社会、社区、家庭和个人未能承担相应的责任，市场的力量则微乎其微。对于非国有部门而言，家庭和社区成为社会福利的主要责任主体，政府发挥的作用极其有限，市场力量亦未发育成长。可见，在改革前，在我国社会福利事业的不同部门，均存在单一主体独力支撑社会福利的问题。

社会福利社会化的四维分析框架主张不同社会福利主体的多元合作，一方面，国家、市场、民间社会和社区均应承担相应的责任，发挥相应的作用；另一方面，不同的福利主体应视其性质作不同的分工，并与其他部门形成相应的合作。

首先，国家在任何时候都是社会福利的最主要责任主体。作为国家的代表，民政部门、教育部门、医疗卫生部门等在制度建设、事业规划、标准制定、服务监管、人员培训、机构协调、价值导向、经费资助等方面的责任是首位的。政府部门不仅要积极出台和完善社会福利政策，而且要合理规划社会福利事业；不仅要充分动员社会力量制定社会福利标准，而且要完善福利服务的运行监管机制；不仅要在观念层面加强对社会福利社会化意识的倡导，而且要在福利运行层面加大对社会福利事业的经费投入和社会福利机构的政策扶持与服务引导；不仅要为其他福利部门的独立运行创造良好的社会环境，而且要在机构协调方面承担重要职责。此外，民政部门、教育部门、医疗卫生部门等所属的福利院、学校和医院等机构，在标准制定、服务示范、人员培训、事业规划、机构协调等方面亦应发挥重要职能。

其次，市场力量代表的营利部门是社会福利的直接服务者。作为社会福利社会化的重要载体，营利部门一方面需要政府部门在服务示范、经费资助和政策扶持方面提供大量的支持；另一方面也应在福利事业规划、标准制定等方面充分发挥建言、监督的作用，同时应积极参与同政府、家庭、社区、NGO、NPO之间的协作与沟通。

再次，社区是以一定的地域为界限的社会生活共同体，是社区居民休息和生活的主要场所。作为社会管理的中介系统之一，社区既可以借助行政力量培育居民的自治意识与自治能力，倡导居民参与志愿服务，又可以与企业合作，还可以争取NGO、NPO等志愿组织的支持，发展社会福利事业。因此，社区应充分发挥其独有的优势，整合社会福利力量，为社区居民提供经济资助、生活照料、日间照顾、家政服务、情感慰藉、心理辅导、娱乐休闲、医疗卫生及文化教育等全方位的服务。同时，作为社区的一份子，每一位社区居民都应大力弘扬守望互助和尊老爱老的文化传统，在家庭福利和社区福利方面主动承担应有的责任，同时广泛参与社会公益事业，从而在全社会形成志愿服务的良好风尚。

最后，以NGO、NPO为代表的民间社会是现代社会福利事业中最活跃的部门。民间社会既是志愿服务的直接提供者，也是社会福利事业的积极推动者。它们在为社会成员提供各种志愿服务的同时，积极参与社会福利政策的制定、评估、检讨与建议，并在促进社会福利队伍的专业化和高志愿性方面发挥着举足轻重的作用。

4，福利协作机制——由行政主导型转向民主对话型

社会福利社会化改革以前，从形式上看，我国已形成了以政府部门为主导，以单位和社区为骨干的多元化福利主体；然而，从各福利主体之间的关系来看，改革前我国的社会福利协作机制具有浑厚的行政化色彩，即不同社会福利主体之间多是领导与被领导关系、指导与被指导关系，较少是纯粹的合作关系。

首先，作为居民自治组织的社区居民委员会是一个“官办”色彩很浓的组织。一方面，社区居委会营办的社会福利服务项目往往因上级规定的任务与目标而生，因而缺乏主动性和自主性；另一方面，社区居委会在福利服务项目的立项与资金支持、福利服务项目的具体管理与运作上，均高度依赖于上级组织，因此，其主办的老年福利服务机构实质上仍然是行政附属组织。其次，作为“单位办社会的”主体，国有企事业单位普遍存在“政企不分”的问题，它们既是经济组织，更是政治组织和行政附属

组织。由此可见，改革前中国社会福利系统是一个由“主体性行政机构(政府部门)一附属性管理机构(国有企事业单位)一行政附属性组织(社区居委会)”构成的三分式架构体系，其社会福利协作机制属于典型的行政主导型。

行政主导型的福利协作机制使社会福利主体的多元化徒有其名，这一方面不利于非政府部门福利功能的发挥，从而使政府部门不堪重负；另一方面无法有效满足社会成员日益增长的社会福利需要。与行政主导型福利协作机制不同的是，民主对话型的福利协作机制意味着，社会福利事务是通过对话协商解决而不是通过权力推动的，各福利主体之间不是领导与被领导的关系，而是合作关系。每一个福利主体都是相对独立的主体，不同福利主体之间既相互合作又相互监督和制衡。民主对话型的福利协作机制有助于最大限度地调动不同福利主体的积极性与能动性，有利于促进社会福利事务的民主化、科学化与高效化，因而是社会福利社会化改革的必然选择。

5，福利政策模式——由消极被动转向积极主动

安东尼·吉登斯将社会风险划分为外部风险(externalrisk)和人为风险(manufactured risk)。他认为，外部风险是来自外部的、因为传统或自然的不变性和固定性所带来的风险，包括生育、养老等可以预见的风险和工伤、失业、疾病等自然发生的概率性事件；人为风险是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险，如大多数环境风险。相对外部风险而言，人为风险往往更加难以预料。

吉登斯认为，传统的社会福利主要是为应对外部风险而组织起来的，它往往用于解决已经发生的事，即为遭遇风险的社会成员提供物质、现金或服务上的援助，帮助其渡过难关，防止其因遭遇风险而陷入生存危机，因而是一种消极被动的福利模式。与消极被动的传统福利不同的是，积极的福利主要不是为了对付贫困，而是强调自我实现和责任，其目标是推动人的发展，其社会政策手段是增强人自身的生存能力，它往往采取事先预防的方法去避免人为风险的发生，而非事后的消极处理。在全球化背景下，人为风险逐渐超过外部风险成为社会风险的主要来源，因此，需要用积极的福利政策模式来取代消极的福利政策模式。

改革前我国的社会福利政策模式是一种典型的消极被动型或剩余型福利模式，表现为社会福利对象主要局限于已经遭遇社会风险的困难群体，政府往往是最后的出场者，且仅承担有限的社会福利责任。在人为风险占主导的全球化背景下，我国的社会福利政策模式同样需要实现从消极被动型向积极主动型的转变，即不仅要帮助社会成员有效处理危机，还要帮助社会成员积极面对危机和预防危机；不仅要满足社会成员的物质需要，还应满足社会成员的精神需要；不仅要帮助社会成员摆脱暂时的困境，还要帮助社会福利对象提升人力资本和发展能力；不仅政府在社会福利中要承担更多责任，而且要鼓励和扶持政府以外的志愿组织、慈善团体、自助组织、非营利机构、各类企业等积极参与社会福利事业，促进国家、市场、社区和民间社会的共同参与，以增强社会抵御风险的能力、提高社会成员的福祉。

编辑李梅