突发公共事件财政应急机制分析

刘诗娇

摘要:随着社会的不断发展和进步,近年来的突发灾害事件无论是从总量还是从造成损失的严重程度上来说,都比以往有明显的增加。本文将应对突发事件已有的5个应急机制:公共财政日常运行机制、震前预警防范机制、震时响应机制、震后恢复重建机制和财政监督检查机制,运用于公共突发事件的财政应急机制中,并结合汶川地震的案例提出我国地震应急方面的不足和建议。

关键词:突发公共事件;财政应急机制;汶川地震

一、文献综述

国内部分学者从公共财政角度对突发性事件管理进行了论述。刘尚希、陈少强(2003)较早研究了公共财政应急反应机制的构建问题;马海涛、安秀梅(2003)以SARS为背景提出了构建公共财政的突发事件应急机制,以及从体制和管理两个方面完善公共财政框架体系。赵要军、陈安(2007)通过对我国地震应急组织体系及财政应对地震类灾害的流程分析,结合国外应对地震类突发事件的成功经验,分析了我国公共财政应对过程中存在的不足,最后建立了应对地震类突发事件的财政应急机制;周品爱(2008)提出公共财政往往是公共风险的最后一道防线,而应急预算制度应当是公共财政应急机制的核心。

二、突发公共事件的界定

所谓突发公共事件,从广义上来讲是指在组织或者个人原定计划之外,或者是在其认识范围之外突然发生的对其利益具有损伤性或者潜在危害性的事件。从狭义上来说,可以定义突发事件是在一定区域内,突然发生的、规模比较大、对社会产生广泛负面影响的,对生命和财产构成严重威胁的事件或者灾难。这里的“突发事件”一般会省略“灾难性”这样一个限定词,但是实际上在说突发事件的时候,都说的是灾难性的事件。

在各类自然灾害中,地震灾害虽然发生的几率不高,但是相比于其他灾害地震有一下几个特点:(1)突发性比较强,猝不及防。(2)破坏性大,成灾广泛。(3)社会影响深远。(4)防御难度大。(5)地震还发生次生灾害。(6)持续时间较长。(7)灾害具有周期性。基于以上特点,地震系统是一个复杂的系统,是自然与社会相互作用的结果,但在现有的科技水平下,我们还无法规避这类自然灾害的发生,但是我们可以依据对自然灾害类突发事件发生、发展、衍生及其影响的自身规律,以及对救助主体自身的运作规律的研究,来制定相应的应急机制加以预防和应对,这其中政府的财政应急方面的表现对于救灾的效果起着决定性作用。

三、财政应急机制分析

目前我国对于公共财政应对机制的研究还存在许多空白,从国外公共财政应对机制建设的情形来看,完善的财政应对机制应具备几个条件:一是树立起建立财政应急反应事件的理念;二是财政应对机制管理应列入日常财政管理的议事日程,有完备的启动程序和具体的执行标准,一旦出现公共危机,财政应对机制便可马上投入运行;三是对财政应急事件发生时应有可动用的收入来源及资金筹资渠道;四是在支出上应编制应急预算,应急预算应包含在公共预算的范畴;五是应对机制动用财政资金执行权限应列入财经法律法规之中,一旦有突发事件发生,可以避免不必要的法律障碍;六是完善的财政应对机制应包括指挥决策系统、

信息反馈处理系统、监控系统等一系列组织。

1.公共财政运行机制

(1)财政系统内部成立灾难应急指挥体系:当地震类灾害发生时,发挥信息沟通、组织协调、以及财政资金的统一调配工作。

(2)完善预备费的管理和使用:目前我国预备费的提取数额与国外相比明显偏低,有必要提高预备费的提留比例,同时进行预算制度改革,把预备费和年度预算分开管理。

(3) 逐步建立风险分担的制度框架:在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等方面构建一个风险分担的制度框架。

2.公共财政震前预警防范机制

震前预警防范是震时响应的前奏,做好震前预警准备工作是有效减缓公众情绪及减少损失的关键,因此震前预警机制就显得尤为重要。财政系统不仅要与民政系统间建立信息共享机制,还要与地震预测、监测体系间形成信息共享互递机制,力争快捷地获得第一手资料,为应对地震类灾害事件做好充足的事前防范工作。

3.公共财政震时响应机制

(1)迅速建立应急指挥中心并启动应急预案:迅速建立应急指挥中心,发挥统一指挥、分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围,确立一个应急指挥中心,统一部署、分工协作,协调各方资源保证应急所需资金。

(2)简化应急拨款流程:及时性是突发事件处理的重要原则, “特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急,但终不是长久之计,必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。

(3)适时监督财政资金周转情况:在地震类突发事件发生发展的过程中,财政、民政部门要及时的沟通交流信息。

4.公共财政震后恢复重建机制

(1)震后财政资金的及时补偿:公共危机一旦发生往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失。因此,财政部门要充分考虑灾区的需要,制定明确的资金救助计划和资金补偿机制。

(2)对财政资金进行全面审计检查:震后恢复重建工作完成后,要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查,要对违规使用资金的人员进行严肃处理。

5.公共财政监督检查机制

监督检查机制贯穿地震类突发事件应对的始终。不但要对财政资金的整个流动过程进行检查,还要对预案及预案管理的有效性及灾害处置的全过程进行评估。从中总结经验教训,进一步完善财政应急预案。

四、财政应急机制案例分析——以汶川地震为例

(一)中央及地方财政安排救灾资金的基本情况

2008年5月12日,四川省汶川县发生里氏8级地震,造成四川省大部分地区受灾,数十万人伤亡,直接损失300亿元。地震发生后,国家减灾委、民政部紧急启动了国家救灾一级响应,民政部协调各方资源,中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元。截至11月底,中央和地方各级财政安排抗震救灾资金1287.36亿元。中央财政共安排抗震救灾资金382.42亿元,安排灾后恢复重建资金651.71亿元。全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团共安排财政性救灾资金253.23亿元。四川、甘肃、陕西、重庆和云南5个地震受灾省市收到中央及地方各级财政性救灾资金共计1166.48亿元,已支出480.17亿元。

(二)及时监督、审查救灾物资、款项的使用

为确保救灾资金、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用,审计署于16日决定,组织对汶川地震救灾资金和物资进行审计。从5月14日至11月底,全国各级审计机关对18个中央部门和单位、31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的1289个省级部门和单位、5384个地级部门和单位、24618个县级部门和单位进行了审计,延伸审计了四川、甘肃、陕西、重庆、云南等5省(市)的3845个乡镇、9526个村,并对76709户受灾群众进行了调查,并发布了审计报告。信息透明显示政府自信、开放心态。

(三)不足和相关建议

1. 救灾应急机制有待完善

在本次抗震救灾中,由于相关应急机制的不完善,尴尬和措手不及的现象时有发生,由此造成一些不必要的麻烦和本可避免的损失。地震教育连续性深入性不够,这次汶川地震,如果早有相关地震知识,有些人是完全可以躲避灾难、捡回性命的。此外,现在国内救灾往往只注重事后处理,事前的预防做得不够,等出了事才匆忙调集物资。地震的应急机制绝对不是一个地震部门的责任,需要多个部门协调进行。要把灾害的每个环节都进行科学评估,建立起完善的风险控制机制,由此可以改变过去“亡羊补牢”式的事后危机管理模式。

2.借鉴国际救灾经验

在运行机制的执行中,中国应该设立一个强有力的常设机构如美国的“国家减灾委员会”来主持协调各部门对于灾难的预防。 “9•11”事件后 美国2002年底通过了《国家安全法》。2003年3月成立了国土安全部,负责自然灾害和恐怖袭击的防范、预警和紧急救灾工作,以确保政府能在各类巨大灾害和事故发生时做出最快反应。美国危机应对机制的一套系统可以自行启动,职责分明,相互协调性强,平常很重视教育和培训,物资经费有充分保障且注重国际合作,运转效率很高。

参考文献:

[1]赵要军,陈安.公共财政应急支持体系构建——以云南大姚地震为例[J].西北地震学报,2008,(06).

[2]施绵绵.公共危机的财政应急机制探讨[J].现代经济,2008,(09).

[3]刘荣,陈华.公共危机财政应急机制构建:以汶川地震为例[J].财政与公共危机,2008,(06).

[4]赵要军,陈安.地震类突发事件中公共财政应急机制分析[J].灾害学,2007(12)

[5]沈楠,刘琦.对公共财政应急反应机制的再思考[J].金融时报,2008,(05).

[6]赵要军.突发事件中应急管理中公共财政应对机制研究[D].河南大学硕士论文, 2007.

[7]王维舟.突发事件与公共财政[J].理论与现代化,2004,(02).