１９４８年：周恩来批发“归档程序”

费云东　刘静一

1948年9月,解放战争正以雷霆万钧之势向前推进,反革命的最后堡垒重庆正处于全面包围之中,国民党反动派进行着垂死的挣扎,在这一年里,中国的形势发生了翻天覆地的变化。在当年下半年连续进行的辽沈、淮海、平津三大战役中,国民党的重兵集团被解放军一个个歼灭,国民党方面完全丧失了进攻的能力,转而求和。共产党则更加坚定了决心,要打过长江,夺取全国的胜利。在这新中国即将诞生、百业待举、百废待兴的关键时刻,机理党政军全国大事的周恩来副主席,却非常惦记着党的档案事业的建设,在杨尚昆起草的《收发电报程序》中明确提出了文件电报的“归档”要求。1948年9月30日周恩来副主席在杨尚昆同志起草的《收发电报程序》一文中,亲笔加上了“文件和电报归档”的内容,并专门写了一段文件电报归档的要求。这个文件提出的“归档”要求,受到当时党政军各级行政领导、文书处理工作者和档案工作者的热烈拥护和坚决执行,并成为新中国档案事业的一个里程碑。

1948年5月23日,中央下发通知“决定成立中央办公厅,由杨尚昆同志负责”。杨尚昆后来回忆说:虽然此前一年多就从李富春手里接了主任一职,但当时只是当事人之间的口头通知,直到此刻他才第一次得到中央办公厅主任的正式任命。“那时候,组织上分配什么就干什么,谁也不计较这些手续。”中共中央办公厅《通知》的另一项还说:“以杨尚昆同志兼中央直属机关党委书记。”“中央决定(成立)中央直属机关警卫司令部,以杨尚昆同志兼司令员,方志纯同志为参谋长。”这个“司令部”和“司令员”,与在撤离延安时宣布的那个“司令部”和“司令员”有一定的延续性,同时也是以文字形式,把中央的警卫工作固定于中央办公厅管辖之下。与此同时,秘书处、机要处等机构也都得到恢复和调整。得到正式任命的杨尚昆,在中央办公厅机关的恢复和正式命名之际,面对的工作头绪很多,而他在此时首先着手做的一件事,就是针对为中央服务的文件、电报往来和日常会议事务拟订办理的程序和规范,使之从战争背景下的动荡状态逐渐转入稳定环境下的规范运作。为此,杨尚昆亲自拟稿或指定有关人员拟稿制订了不少文件,随后就交由周恩来修改核批,最后以中央或中央办公厅的名义颁发下去。1948年6月,下发了《中央秘书处材料工作细则》;1948年7月,下发了《中央办公厅关于中央各部委处理机密文件的制度》;1948年9月30日,又下发了《中央办公厅电报处理程序》。与此同时,《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》、《机要工作暂行条例》、《中共中央秘书处发借文件办法》等等,也相继拟就执行。这一系列文件,初步规范了中央办公厅和各级机构处理文件、电报的做法,在消除战时文件、电报处理混乱状态的路上迈进了一大步。特别是《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》,是将中国共产党及人民解放军文书处理从战时散乱状态纳入规范轨道开端的一份重要文件。它还涉及中央和中央部委领导人办文和决策程序的一些重大问题。其内容主要是对于收发电报如何送主管人和主管部门承办及批签等等处理程序和有关部门电报处理流程。周恩来在审阅时,将这份文件的标题改为《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》,同时加了一段文件电报“归档”的内容。并注明“文件处理同”。这样,就使单纯的解决电报承办流程的文件改为文件电报的承办及其归档的完整过程。从此,中共中央各机关、中央军委以及各地方党政军群机关在战争环境中文件电报归档制度正式形成。《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》的主要内容是:

中央办公厅承办和收发电报

及归档程序

(一九四八年九月三十日)

(一)承办:

各地来报,按其类别,由批办人批送主管人先阅(主管人以电报处理程序中第一人为主),并抄一份送承办机关。需要指示和答复者,除由主管人直接处理交办公室外,承办机关负责者得请示主管人,拟草电稿;经磋商、修改后,由主管人签署交办公室。

各地来报除批送主管人先阅外,办公室批办人并须依照电报处理程序分送书记处其他通知及政治局同志批阅。批阅人对该电如有意见和指示,请即批于报端或起草电稿指示,送主管人商办,然后由主管人签办办公室。

中央指示不论经书记处会议指定起草,或起草后经书记处通过者,概由主管人签署交办公室处理。

(二)发报:

各种发报,不论指示复电,交来办公室后,除已在会议上经书记处传阅者外,即由批办人依电报性质批送书记处及其他有关同志传阅,如有修改,需要传阅,然后签发。

电报传阅及签发的手续如下:

1、用中央、军委及主席名义发出者,交周恩来(杨尚昆协助处理中央发电,李涛协助处理军委发报),阅后,送书记处传阅(重要者加送政治局委员),然后经机要科送中机译发;其中重要者由批办人批注于译发后抄送有关部门。

2、用中央办公厅名义发出者,校杨阅后送任周批发。属于事务行政者由杨批发。

3、用军委参名义发出者,交涛阅后,送周批发。

4、用各部委名义发出者,交杨批发;重要者送任、周批发。

5、中央机要处发出之电报,送杨批发。

6、军委一局、二局、三局关于技术性质的电报,交涛阅后,送杨批发。

(三)归档:

1、来电除分送主管人和批阅人及抄送承办机关和有关人员机关外,均在办公室传阅处理,完毕后,即由办公室值班秘书交电整科归档。军事及财政紧急电报则随到随办,不限在办公室内,但在处理完毕后,亦由值班秘书归档。属于纯事务行之者,即分别处理,或暂存临时档案或烧去,不入永久档案。

2、去电,经批发后,由机要科送交中机译发;发后退回办公室,由杨、涛分别处理,视其重要与否,得分给有关同志在办公室内传阅,其属作战机密性者都不传阅,然后归档。各部委所发电报,即由各部委自行留存,不归入办公室档案之内。

(文件处理同)

这份文件是杨尚昆亲笔起草的,经过周恩来仔细修改后,才以中央办公厅的名义颁发。如今看来,它有如下几个特点:

第一,它规定了文件的批阅批办制度和中央发文的签署制度,由此可以避免来文无人批、无人办或多人批、多人办的现象。尤其规定了中央指示不论是在什么情况产生“概由主管人签署”再由办公室处理这一条,既可以避免政出多门,又可以提高中央发文的权威性。

本来,任何发文必须有签署才能生效,才能发出,这在中共建党初期就有规定。1923年《中共中央执行委员会组织法》就规定一切文电“由委员长和秘书签字”。但是,这个规定并没有被执行,此后的行文仍是散乱无章,特别是1927年后更是如此。这些,都是当时残酷艰险的特定环境造成的。1937年12月25日发布的《中央书记处工作规则和纪律草案》、1938年发布的《机要规则》,虽都规定了只有领导人签字,文件、电报才能生效,但在尔后的战争环境中,各级领导人、各级领导机关仍常常是不经主管负责人签批,就将文件、电报发出。《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》重申签批制度无疑对强化文件的权威性和办文规范的严肃性是很必要的。

第二,规定中央发文的传阅决策制度和具体的签发手续。传阅决策,也许是中共领导机关决策手段的一项发明。在1930年以前,特别明显的是遵义会议之后,就有党的领导人批的文件上有“某某人阅后发”字样。例如在1936年到1938年的档案中,就不断看到毛泽东批的“某某某同志阅后发”的文件原稿。

各级领导人在他们的活动中,不可能把什么事情都搬到会上去讨论,这样做除了时间急迫外,在白色恐怖时期,在战争年代,还有个环境不允许的问题。由主管领导人批上某某人阅后发,这个某某人若有意见就写在上边,没有意见就签画圈阅,这样就完成了一项事务的决策,既不是个人独断专行,又提高了工作效率。

第三,规划了归档制度,而且相当具体。文件(电报)按时归档才能保存下来供后人使用。本来,1931年周恩来、瞿秋白拟就审定的《文书处置办法》,就规定了文件必须分类和存档。有了《文书处置办法》,才有了中共“地下文库”的奇迹。

但是,由于地下环境和战时状态,文件、电报存档问题常常被忽视了。这一方面有正常原因,另一方面也有人为的不当做法。比如,有时把保密强调到过分的程度,说文件和电报过目就应烧掉。这在地下斗争中是必要的,在战时就应分别情况而言了。除了情报工作方针和派遣情况外,一些战斗、战役部署的政策性行动性指令,只在短时间有保密价值,一旦那些指令在行动中体现出来,文件、电报(也是文件)就没有多少保密价值了,但仍不失其保存价值。

《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》明确解决了文件电报“归档”范围,即重要的文件和重要的电报要“归档”,纯事务性的文件电报“不入永久档案”。这就使庞大的档案材料更加精炼了,既有利于重点管理,又有利于查找使用。

《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》第三部分指出:凡归档文件电报要分“机密性”和“重要性”。这也是文件电报归档的一项原则要求。要求一切文件电报都必须划分为绝密、普通机密和内容公开的三大部分,不能把机密的电报和内容公开的文件电报混在一起,这是战时文件电报归档的又一个基本特点。

在《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》中还规定,文件电报归档有两层意思:第一层是文书处理部门将办理完毕的文件电报向本机关档案室和机要秘书室——叫“归档”,这项工作主要由文书处理部门或行政领导人承担;第二层意思是各部委档案室或机要秘书室,在一定时限内,例如一年后应将档案向中央办公厅秘书处材料科归档,将电报向机要处电整科归档。这两层意思构成了文件电报归档的基本内容。

周恩来倡导的“归档”是广义的,除了文书处理部门对办完的文书归档、机关档案室向专业档案部门归档外,还要由专业档案部门接收一切旧政权的档案、撤销机关的档案或个人保存的档案,这也是战争年代所谓“归档”的一项重要内容。在《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》颁布前,周恩来已对接收档案工作做了许多指示,为归档工作打下了基础。例如:1947年1月30日《周恩来关于整理北平军调处文件给叶剑英、薛子正、黄镇电》中说:由于蒋介石反对和平,大打内战,和平谈判已被破坏,因而我方在北平的“执行部撤销在即,请叶指定专人,埋头整理两星期,将所有文件分类编成目录,……着董越千先送回延”。1947年2月8日周恩来起草的《中央给刘伯承、邓小平、贺龙、李井泉电》中指示:请你们通知前线各部队,在打开敌人占据的城镇时注意收集地方的和所有旧政府的“一切档案文献法令转送后方,得便送延安”。至此,各大军区和各中央局都联合成了战时物资档案接收委员会,专门接收旧政权的一切物资、人员和文件档案。1947年初,周恩来将两箱文件材料交中央秘书处保存;又于1947年6月11日在《周恩来给邓颖超电——请将整理好的文电教曾三保管》中说:请贺龙、李井泉同志通知去五台山开会的邓颖超“望将整理好的个人文件仍交曾三保管”。曾三是中央办公厅秘书处处长,主管档案工作,交曾三保管也就是我们前面所说的文件归档的第二层意思,即中央领导同志个人的文件、中央各部委的文件要向中央秘书处材料科归档。

从以上事例中可以看出:周恩来关于文件电报归档的指导思想是非常明确的,是以保存和保护党和国家一切重要历史档案为出发点的,是以适应党和国家对文件电报使用需要为目的的。

《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》发表后,从中央到地方,从党内到党外,从政府到部队都贯彻执行了。例如1948年10月6日《中央办公厅既要出关于材料整理分类》中规定:电视台三十五类,每一类都与各承办机关挂钩,比如作战类与军委总参挂钩,政工类与总政治部挂钩,组织类与组织部挂钩,工运类与总工会挂钩等,也即各类电报收到后先送主管人批,再送主管部门承办,待承办机关办理完毕后,即作为一类段将电报归档。

1948年10月中央办公厅秘书处在工作报告中也专门谈了文件归档问题,即中央秘书处到平山县西柏坡后,除接收中央工委的档案外,还接收了城工部、宣传部、政研室、外事组等许多机关的档案。对各部委交来的档案,中央秘书处“都分了类、编了号、写好了目录,……按重要性与机密性分别标记”,使所有的重要档案都“各有所归了”。

在中央各机关贯彻文件电报归档的同时,各地方、各部队也进行了文件电报的归档工作。延安《解放日报》还专门发表了陕甘宁边区政府秘书处写的《怎样归档》的文章,介绍了文件电报归档的经验,其中有三点经验被推广:一是树立“保持档案完整”的指导思想;二是归档要保证“调卷便捷”;三是归档时限为“每年或半年归档一次”。这些经验具有普遍的参政意义。

敬爱的周总理批示修改的《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》已发表61周年了,它的精神不仅在战争年代发扬光大,成为中国共产党档案事业史上一个功不可没的里程碑。而且,对新中国档案业的发展,乃至对现在改革开放中的档案工作都有现实的深刻的指导意义。