重建金融工委？

徐正辉

作为经济“血液”的提供者，金融决策牵一发而动全身，金融业绝对不是一个可以自由放任的产业。

“应当像掌握军队一样，掌握金融，建议组建类似‘中央金融委员会的机构，负责制定国家金融战略，监督金融政策执行部门的工作。”中国现代国际关系研究院经济安全研究中心江涌研究员认为金融安全是国家经济安全的核心，不能仅由相关专业集团掌握，金融改革与开放的重大政策不能只由金融专业集团酝酿出台，应实现对金融的坚强领导，以有效应对国际日趋激烈的“无硝烟战争”。

金融执行力卡在人事?

在江涌看来，在金融复杂技术的表象后面，是形形色色的人以及由这些人组成的利益群体与集团。一些具有强势地位的国内外“金融精英”或者“技术官僚”，一方面暗中控制金融议题的设置和金融舆论的方向，另一方面利用金融业的技术门槛误导最高决策层，或者掩盖其决策的失误，或者以国家金融利益的损失换取集团的利益。“在金融决策方面，不能亲近资本利益或者少数专业集团利益，在其间仅仅充当社会利益平衡者角色是远远不够的。”

“在加强金融的机构建设方面，曾做过尝试。1998年6月，为了应对亚洲金融危机，加强党对金融工作的领导，成立了中共中央金融工作委员会。”江涌介绍，中央金融工委作为中共中央的派出机关，负责领导、保证、管理、监督、协调全国金融工作。主要职能是使中央银行的货币政策和金融监管摆脱地方政府——主要是省级政府的干预；彻底杜绝央行过量发行货币行为；使国有商业银行的业务摆脱地方政府干预等。从此，中国的金融体系形成了“三足鼎立”结构：中国人民银行监管银行和部分非银行金融机构，中国证券监督委员会监管证券业，中国保险监督委员会监管保险业。而中央金融工委则成为全国金融行业的监管者。

不过，当2003年中国金融改革揭开新的一页之后，保监会、证监会、银监会、中央银行四者与中央金融工委之间的关系，以及中央金融工委的走向，就成了中央必须重新考虑的问题。由于相应关系没有很好理顺，中央金融工委后来被取消了。

其实在如何管理金融资本的问题上，涉及一个敏感的话题，即人事管理。在2003年的机构改革中，金融机构的“人事权”，实际从中央金融工委转移到各监管当局，“代管党的组织关系”。如今金融系统的人事状况是：四大行、交行、开发行、进出口行、农发行、中信集团及光大集团的领导班子由中央管理“中组部五局具体负责”；四大资产管理公司、招行、民生、中央国债登记结算公司、中煤信托的领导班子由银监会党委管理；银河、民族、科技证券的领导班子由证监会党委管理；人保、人寿、中保集团、出口信用保险、民生人寿的领导班子则由保监会党委管理；中国再保险主要由汇金公司管理。对此，外界一直有所担忧，认为可能会损害监管部门的独立性。

国务院发展研究中心金融研究所巴曙松研究员分析，从国际经验看，金融资产的管理不应与政府发生直接关系，投资的方针、重大战略决策毫无疑问需要政府参与把关，但是高管人事任免最好远离政府，而应该多一些专业人士参与。目前，大型国有金融企业主要高管的任免，仍由组织部门直接任命。“现在四大行虽号称取消了行政级别，但总行行长、副行长、身为党员的行长助理，实际还受行政级别的管理，整个经营班子等于仍是组织部门在主导。”由于行长等高级管理人员由政府行政部门任免，并由政府行政部门进行考核，因此，在银行高管人员的任免方面，股东大会、董事会、监事会的权力非常有限。行长等高级管理人员都以上级政府行政部门的要求为其经营行为的第一准则。在这种背景下，一旦出现矛盾，银行的高级管理人员宁愿得罪董事会和监事会，也不愿得罪上级行政部门。

“经营层面的高管人事一旦由组织部门来管，很多事情都异化了股东的约束力就消失了。”中国社科院金融市场研究室主任曹红辉分析，银行董事选择的“非市场化”和董事会功能界定的模糊，直接影响国有银行公司治理和经营效率的提高。“如果真的成立类似金融工委的机构，肯定还是会从人事任免上人手，那不是重复过去的老路了吗?”

“对于国有金融资产来说，经过近期这一轮改革，其所有者问题却变得更加突出了。所有权中最重要的是人事权，现在国有金融机构的人事权的改革方向在哪儿呢?”江涌觉得党管干部的原则不能在公司治理结构的旗号下被冲淡了。

金融監管依然边界模糊

在重提建立中央金融工委之前，关于建立“金融国资委”的呼声自2003年以来就没有间断过。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁介绍，1998年以前，金融国资的基础管理工作，由财政部归口管理的副部级机构国有资产管理局负责。当时对国有资产管理还未形成明确的理念，很长时间都处于摸清家底的阶段中。所谓“基础管理工作”，主要为“清产核资”。

在1998年的机构改革中，国有资产管理局被撤销，原职能并入财政部。金融类和非金融类国资的基础管理职能分别划归财政部金融司、企业司。同年，为防范金融风险，防止地方政府过度干预金融，中央金融工委成立，集中央属金融机构的人事权，并在金融工委的框架里建立金融机构外部监事会制度，实际履行部分出资者职能。

这个阶段，对于金融类国有资产，实际形成了金融工委和组织部管人事、劳动部管工资社保、财政部管财务、央行管业务发展、计委管投资的“五龙治水?架构。2003年的机构改革又对这一架构进行了重大调整：金融工委被撤销，主要部门并入从央行分出的银监会，有关央属金融机构的中共组织关系管理分别放在银监会、证监会、保监会；原外部监事会按公司治理原则，成为金融企业的内设机构。在上述阶段，财政部金融司除了不具备人事权，实际基本担负着出资人的大部分职能。

但是，财政部的管理职能与真正的所有者职能相比，仍有差距。而且，由于汇金公司的成立，国有金融资本管理格局发生了重大变化，国有金融资本的管理体制改革更显得不甚清晰。

至此，财政部与央行在国有金融资产的管理上关系显得较为复杂。北师大金融研究中心主任钟伟认为，中建行股份制改造之后，对于日常管理权的行使主要由汇金公司完成。

“理论上汇金公司属于国有独资公司，产权归财政部，但实际并非如此。”钟伟介绍，“日常的重大经营决策，都是由汇金拍板决定，比如引进战略投资者、派驻中建两行董事人选等，都游离于财政部之外。”这些决策并不需要再通过央行和财政部的协调。“但对汇金公司具有支配作用的却是央行，这一点可以通过汇金董事的组成，以及汇金公司总经理的人选可以成为佐证。”

“专业的壁垒和对金融改革研究的缺乏，限制了财政部职能的发挥。”钟伟认为此前由财政部主导国有商业银行改革并没有取得

良好的效果，“比如设立四大资产管理公司，剥离银行不良资产。”

目前，对改制之后的金融国资的管理，其中涉及利益纷繁芜杂，但无论如何，厘清这一问题仍是金融改革的核心之一。

地方政府金融扩权冲动

在中央层面，相关部委没有厘清金融资产监管问题的同时，地方的金融冲动却在蓬勃生长。

对于地方政府而言，不论是短期目标还是中期规划，其实现都必然需要资金的支持。通过对当地金融机构施加影响和压力，从而在地方建设资金调度上实现指哪打哪，对于以CDP为业绩标准的地方政府来说，是“最有效率”的发展和保护地方经济的资源配置方式，也是地方政府不断努力拓展其金融资源控制权的最主要动机。

这种金融资源控制权既包括开设金融机构的权力，还包括对现有金融机构的经营行为施加影响的能力，通常体现在政府对金融机构人事权和股权安排上。

早在3月初，北京市金融工作局挂牌成立，随即辽宁、上海以至广东相继跟进。如何扩权成为金融界关注的焦点。8月25日，《广东省人民政府金融工作办公室主要职责内设机构和人员编制规定》获得广东省政府的批复。从“金融服务办公室”到“金融工作办公室”，虽仅两字之差，但隶属关系改变，直属省政府，不再挂靠省府办公厅，编制也增一倍，折射地方政府对金融态度的微妙转变。地方政府寻找新的“嫡系”的金融资源支持，变得越来越迫切，以获得更多的金融资源控制权。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇介绍，中国的银行尤其是四大国有商业银行，一直属于“条条”的范畴，各地分支行行长与属于“块块”的省市长们至少在理论上属于互不统属的关系，省市长们原则上无法对属地上的银行行长发号施令，这已经成了各地方政府首脑们越来越重的“心病”。

“中国市场经济的改革，也是一个利益机制重建和利益重新分配的过程，其中必然包括中央政府和地方政府的利益格局重组。一系列的中央政府机构精简和行政审批权取消后，地方政府获得了更多的地方经济发展主导权和收益权，继国有企业改革后，金融资源成为了各级政府主导经济的最后一个争夺目标。”江涌分析。

地方政府的金融资源控制权加大，固然有利于“调动地方积极性”，但也必然削弱中央宏观调控的力度。与此同时，中央政府也不得不面对改变金融资源管理方式的要求，如传统的地域准入管理方式该如何改革，统一市场所需要的竞争规则该如何加强，暗箱操作、资产流失等在国有企业的改革中已经遇到的问题该如何防范和遏制，这些都是需要管理层迫切求解的难题。

通过对当地金融机构施加影响和压力。从而在地方建设资金调度上实现指哪打哪，对于以GDP为业绩标准的地方政府来说，是“最有效率”的发展和保护地方经济的资源配置方式，也是地方政府不断努力拓展其金融资源控制權的最主要动机。