区划夹缝中的顺德变迁

邢少文

1992年的广东第二次改革，深圳和顺德是两员主将、先锋官，为广东省初步建立健全市场经济体系立下汗马功劳。2009年，顺德的再次改革，对于广东全省乃至全国的县域经济改革，或更具借鉴意义。

在珠三角正在掀起的新一轮改革规划中，久负盛名的顺德再次站到了一个突破的历史节点上。

8月21日，广东省委、省政府正式批复同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作。同意在维持顺德区日前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。

继7月31日深圳作为特区、地级市启动了规模颇大的“大部制”改革之后，顺德作为在全国颇具标本意义的“县域经济体”，也即将实施“省直管”、“大部制”等一系列的改革。

“中央选择了深圳作为综合改革试验点，而广东省则选择了顺德作为全省的先行改革试验点。”广东省政府发展研究中心副主任李惠武接采本刊记者采访时指出。

此时，距离顺德上一次作为“综改试验点”，已过去了10年。其间所经历的反复，折射出改革进程的波折。

存在争议的区划调整

地域经济30多年发展中，行政主导的大手始终不曾远离，其对地域的影响至深。顺德也在行政主导下经历过轮回。

1992年，在改革巨轮重新启航时刻，曾赋予广东很重的分量，而广东则把突破口选择在顺德。这一年，顺德“撤县设市”，成为县级市，被广东省委、省政府确定为综合改革试点，开始一轮轰动的改革。

“与其他地区先搞对外开放促发展不同，顺德是先从体制创新开始促发展，冲破高度集权的计划经济体制。”李惠武说。

国有制、集体所有制经济进行多元化改制，推行“靓女先嫁”，政企分开、行政管理体制精简扁平、放权，得益于走在全国前列的企业产权体制和行政管理体制改革，顺德民营经济获得了高速发展，成为植根于本土的草根经济、内源经济发展的样板。

1980年代末至21世纪初，顺德经济突飞猛进，依托镇域经济，形成了颇具特色的“一个镇一个龙头产业”的发展格局，头顶“家电之乡”、“燃具之乡”、“涂料之乡”等光环，2000年至2003年，连续4年居国家统计局公布的全国县域经济百强之首。

行政放权让利的结果，是时至今日，民营经济占据了顺德经济总量的70％，在全区税收、财政收入的贡献率超过了一半。

但随着经济的快速增长，顺德遇到了“成长的烦恼”：即经济实力与行政区划所赋予的经济管理权限之间不匹配，有人将这个落差比喻成“大人穿童衣”，改革走到一定的阶段，再次遇上了如何放权的问题。

1999年，广东省委、省政府确定顺德为率先基本实现现代化试点市，给予顺德地级市管理权限。除公檢法系统及党组织继续归佛山管辖之外，顺德的其他序列都直接对省里负责。

但就在顺德、南海等原先属佛山代管县级市“诸侯做大”的同时，佛山市也面临着如何做大的问题，当时正值区域中心整合做大的热潮。

为了打造“广东省第三大城市”，在顺德“撤县设市”之后的10年，也即2002年，在行政主导之下，大佛山的整合以消除体制壁垒、政策壁垒、管理壁垒、市场壁垒和资源配置壁垒的名义，将顺德、南海、高明、三水等县级市撤市并区，佛山市从原先77平方公里一跃成为总面积3800多平方公里的地级市。

当时的《经济日报》发表文章认为：“这种用做大经济区域的办法来化解存在于行政区划上的矛盾，不失为一种积极的策略。大佛山式的整合，为同类地区化解矛盾提供了一种思路。”

顺德的综合改革试点市身份戛然而止，“虽然省委省政府当时并没有下文说终止或取消试点地区的资格，但随着行政区划的调整，实际上这一工作就暂停下来了。”李惠武说。

2004年，曾经连续4年位居全国百强县首位的顺德被江苏昆山市取代，此后一直与桂冠无缘。而在排行榜之外，恰好是顺德所经历的行政区划变迁，这引起了争议。

2002年，时任顺德市委书记的冯润胜听到顺德撤市设区的风声后，找遍相关省领导，“我明确说，对顺德而言，撤市设区弊大于利。”

2003年1月8日，顺德和南海、高明、三水正式并入佛山。那天，已经调任佛山市人大常委会副主任的冯润胜很伤心，“无法接受这个事实。”

“顺德这几年发展的迟滞，可以说与2003年的行政区划调整有着比较大的联系。”现时已经退休的冯润胜对记者说。

行政拉郎配利益千万重

行政区划的调整，带来的是整个行政管理体制的变化，而这样的变化对于促进县域经济的持续发展是好是坏，争议颇多。

温荣欣，一个总是对外称自己是“正宗的顺德人”的民间人士，2004年便将自己开的一家家具工厂和铺面卖掉了。他的厂里曾经有100多名员工，“2003年合并后，感觉税比以前征得重了，生意也不好做，捱到2004年就无做实体的厂和铺了。”他对记者说。温对2003年的那场大合并抱有怨言，2004年后他开始转做贸易。

对于合并后行政审批权对中小企业的微观影响，温荣欣说：“2002年后我个人感觉，顺德各样政策马上变得繁琐，样样都要佛山的审批。朋友的一个南粤风采投注站，以前什么都有人送上门帮忙搞，甚至包括打印纸，合并后，一个小小的南粤风采投注站的什么琐碎东西都要到佛山批，处处受制。”

曾多次前往顺德进行调研的国家行政学院公共管理教研部竹立家教授对于顺德并入佛山之后，行政管理体制变化对于县域经济发展的限制有着自己的看法：“主要是行政自主权的弱化，以前是一级政府，招商引资、银行贷款、项目审批、体制改革的很多权限在县里就可以批了‘撤市设区后是半级政府，这些审批权限都没有了，要经过地市一级，效率当然要低很多。而企业对于时间、金钱等成本节约的反应是很敏感的。”

地市一级对区财政收入的截留或许是影响更大的一个因素，“财政截留明显影响了顺德的城市公共设施建设，并且规划权和土地开发权不在区里。”竹立家对记者说。

来自广东省委办公厅2008年11月印发的一份材料称，2003－2007年，顺德共上缴佛山市公路建设专项资金22.5亿元，从2007年下半年起，顺德每年向佛山上缴10亿元土地出让金和区级税收收入的10％。

据悉，2008年顺德上缴佛山市的财税收入接近20亿元，2008年，顺德全区财政收入为273亿元，一般预算收入为79.3亿元。

作为全国百强县，“富有”的顺德并入佛山之后，由于佛山推行的一系列“同区同待遇”的举措，也引发顺德人的不满情绪，“行政工资、社保都要求五区一刀切，那相当于顺德补贴其他地区。”温说。资源整合的效果不见，“抽水”效应却明显。

一个有意思的现象是，时至今日，相当

部分顺德人的参照标却是原先与顺德并称“广东四小虎”的东莞、中山等地级市，对比的结果就是差距越来越大。2002年，顺德与东莞GDP之比为0.69：1，到2006年变为0.40：1。

在财政上缴的同时，在资源的分配上，佛山市更倾向于佛山主城区禅城，以及与禅城更接近的南海，顺德则淹没在了“广(州)佛(山)都市圈”之中。

“变成市辖区的一个前提是，中心城区本身的经济实力很强，辐射的能力也比较强，这样如果整合起来的话，对其他区能够起到一个带动的作用，但如果中心城区能量不够大，辐射能力不够强，效果就会不明显。”佛山市委党校副校长何劲和对记者说。

“从全国的范围来看，市与县之间，矛盾是普遍的，所有最头疼的问题，都在县一级。市一级是城市化管理，而县、区一级需要解决的是城乡二元化结构等诸多难题，而这恰恰需要市一级财权、自主权的下放。”何认为。

“城市群的协同发展不能依靠行政拉郎配。”竹立家则认为，“大佛山”的设想，既有整合资源的出发点，也有打造大城市群的出发点。但在这一过程中，行政体制的变更有损县域经济体的发展规律。而“促进城市群的发展，恰恰是行政分权的结果，而不是大包大揽”。

对于撤市并区后存在的一些问题，李惠武认为要以发展的眼光去看待，“税制的问题，是中央制定的，而不是佛山自己能够制定，既然行政区划变成区，按照税制设计，区财政就要上缴市财政一部分。”

从合并后的数据来看，根据佛山市统计局的数据，顺德GDP总值2006年突破1000亿，2008年突破1500亿元，2002年-2008年，6年增长1.8倍。在全国县域经济体里仍走在前列。

“这个发展的过程不能做假设，谁也不能保证不合并发展速度就比合并要更快。”李惠武说。

又到改革再出发的节点

面對经济改革过程中所遇到的行政体制礁石，冯润胜有着更深的体会，“1992年撤县设市的当口，正是邓小平南巡，当时顺德的改革很明确，希望一步到位搞市场经济。”

1993年，顺德在企业产权改革过程中，配套进行了行政体制改革，值得注意的是，在顺德这次综合改革中，行政体制改革工作是先于产权改革开始的，并与时下的大部制改革相契合。在此后几年中，二者—直相互配套进行。

当时，顺德市有部、委、办、局56个，此外还有lOO多个临时机构。党政同设、职能重合、政企不分，被戏称“一条甘蔗有6个部门管”。顺德的改革通过“撤一批、并一批、转一批”，将全市党政机关从50多个精简至30多个，市直机关人员由1235名减少到约900多名。

在这一过程中，顺德的改革也曾引起争议，有人认为产权改革“步子迈得太大太快”，行政改革也引发行政官员的抱怨。时任顺德市委书记的欧广源对于身担改革试验担子重负时曾表示：“如果顺德都搞不动，那全省就死了。”

由于改革动静过大，行政改革深化后来也没有得到省里的赋权，“改得并不彻底，二级局并没有撤并。”李惠武说。

而2003年的撤市设区，行政改革对于--经济持续发展松绑的效果遭遇反复。在此之后，关注顺德发展的各方人士一直在呼吁重新赋予顺德省直管的权限，继续推动改革。

2008年，汪洋主政广东，开始提出解放思想，深化改革的口号，随后，《珠三角改革规划纲要》通过了国务院的批准，深圳、广州、顺德、珠海被列入先行试点改革地区。

“经过30年的发展，广东省面临着一系列需要深入进行改革的问题，比如自主创新能力还比较差，区域发展的差异还比较大，节能、环保压力比较大，城乡发展差异比较大，说到底还是体制的问题，改革要攻坚、要啃硬骨头，要解决这些问题，要依托县、区，搞行政体制改革先行先试。”对于此次广东省重新确立顺德综合改革试验区的背景，李惠武这样认为。

由于有了1992年和1999年两次改革的经验，“历史上试过，有传统的改革惯性”，更由于顺德是作为“中观”县域经济体中发展比较均匀的地区，具有了一定的经济实力，改革更容易创造经验。

既是改革，就要赋权，调动各级政府的积极性和主动性，而现时取消地级市又是不现实的，这也是此次省委省政府赋予顺德在经济、社会、文化上的地级市待遇的原因。

“对县、区一级改革，有保护线，可以大胆一点的试，顺德的改革是要为将来全省其他县域地区推行积累经验的。”李惠武说。

2008年11月，省委办公厅曾印发材料，专门谈顺德改革面临的问题，随后，汪洋多次到顺德进行调研，顺德再改革的话题，被提上日程。

而从1999年到2009年，对于顺德而言，又是一个10年。

能否找准政府权力的边界?

截至目前，顺德的“综改方案”还在制定之中，对于此次改革，佛山市与顺德区都保持了低调的状态。

“行政体制改革的过程也是利益分配的过程，由于顺德不是县级市结构，其行政体制改革的空间到底有多大，是值得关注的。”有受访人士认为。

在省委省政府的批复之中，除了司法系统之外，提到党委由佛山市管，有观察者认为，“目前这一点在文件里不是很明确，是管人还是管系统?如果是管党委系统，比如宣传、统战、组织部门，就意味着要管一部分的事权。”

另外，与1999年的综改批复相比，此次的批复中提到“需要全市统一协调管理的事务外”，经济、社会、文化赋予顺德地级市权限，但“哪些是应该协调的，目前来看不是很明确，这可能会影响顺德放开手脚”。观察者认为。

而由于建制不变，财政直管如何执行也是一个问题，由于顺德属区，除了转移支付上的资本往来可能由省财政直接联系之外，税收上缴是否仍然执行，也是一个问题。

对此，8月24日在顺德召开的区委区政府干部动员大会上，佛山市委书记林元和表示：“顺德的改革将作为今年市委改革任务的最重要内容之一，在全市形成支持顺德区改革试验工作的良好氛围，并加强对顺德区开展综合改革试验工作的指导协调和总体规划，协调顺德综合改革试验总体方案和专项改革方案的制定和批复工作，搞好对方案的实施督促、检查和评估，确保各项改革目标的实现。”

改革的重任，更在顺德身上。记者从初步方案参与者处获悉，改革主要是1992年和1999年两次综改的延续，初步方案提出要将一系列行政机构裁减与合并，主要是将政府、党委和政府中职能重叠的机构进行合并，合并后，政府机构将从原来的20多个减少到15个。此外还包括强镇扩权，产业结构调整、统筹城乡发展等内容。

“不是为了放权而放权，放权是为了体制创新。”李惠武说。体制创新的要点则在摸索政府与市场、政府与企业、政府与社会组织之间的关系，最终是要转变政府的职能，找准权力的边界。