解决“三非”，要靠中央政府

甄静慧

广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎是中国仅有的几位对非洲籍黑人群体做过深入学术性调查的学者之一。根据自己的独立调查结果，他认为外籍人员“三非”问题(非法居留、非法入境、非法谋职)的解决必须依赖中央政府的重视和政策调整。

《南风窗》：大量黑人来到广州经商，并在广州形成相对集中的黑人聚居社区，有人认为这给广州带来了非法居留人口的困扰，对于这个问题你怎么看?

黄石鼎：首先我们要看到，2000年后在广州进行商贸活动的这些非裔人士，在珠三角制造业的发展过程中有着举足轻重的地位。

2003年前后。由于产能过剩和产业升级，中国制造的中心珠三角曾遭遇一场严峻的生存危机——家电等大量低端产品积压，企业内耗严重，即使是打开广大农村二级市场，也远远未能解决问题。这个时候，大批黑人贸易商来到广州，而这些因接近被淘汰边缘而积压降价的商品，恰恰正是非洲所需要的。

由于全球产业布局的关系，非洲虽然劳动力低廉，但制造业并不发达。因此，从建筑材料到服装、家电，黑人在广州的贸易范围几乎遍及所有生产领域。他们适时替珠三角消耗了大量积压商品，带动了落后产能的转移。大批企业回笼资金后，又重新焕发了生机。而更重要的是，这些年中非贸易的蓬勃发展，给珠三角制造业的未来发展方向带来了新的思考。将来我们有可能把部分制造业转移到制造业落后、劳动力成本低廉的非洲去。

至于近年黑人非法居留群体增加，是在大贸易资本进入非洲，加上金融危机影响，这样一个金融商贸大背景下产生的。

《南风窗》：面对数千“三非”人员，是否存在管理问题?

黄石鼎：对于非法居留的问题，我国法律有明确的规定，就是要遣返。但是遣返的相关条例里却没有规定遣返费用由谁出。法律規定遣返一名非法居留人员，需要两名人员陪同，遣返费用极高。而我们的地方政府财政预算里，是没有“遣返”这一项预算的，“三非”问题对地方财政来说是一个沉重的负担。

而另一方面，遣返的效果又如何呢?现在我国把对外国人发邀请的权力下放，成千上万个企事业单位、政府部门都可以向非洲人发出邀请；而正式发签证的是外交部，但处理他们遣返是公安部门的出入境管理局；外国人进入中国国境后，又由派出所系统管理。各个部门各自为政，哪个黑人曾经有被遣返纪录，外交部并不清楚。被遣返后的“三非”人员，很可能两个月后又重新过来了。

在这样的情况下，地方政府“遣返”的积极性肯定不高，但“三非”人员又不能不打击。现在很多时候，公安部门遇到“三非”人员，就采用罚款处理，希望能通过压缩生存空间，逼迫他们自行返回非洲。

但是要知道，面对商贸环境的恶化，很多“三非”人员在广州的生存本来已经相当困难，他们可能根本没有回国的路费，当他们的生存环境一再恶化，很可能会起到反作用，形成社会的隐患。

而且罚款还有一个不好的影响，就是令部分“三非”人员感觉到，签证过期没有关系，只要付钱就可以在广州继续居留下去，但公安部门想要的显然不是这个效果。

《南风窗》：那么面对这个情况，广州市政府应该如何调整?

黄石鼎：调整的困难很大。广州毕竟是地方政府，所谓外交无小事，涉及国际关系的问题，必须依照中央的政策、国家的法律法规办事。

目前来看广州市政府是无法可想的，只能寄望中央政府的重视。但对于中央政府来说，“三非”黑人只是广州和义乌两个城市的问题，似乎不值得大动干戈修改法例。我觉得，观在中国正是经济起飞的时候，随着中国经济高速发展，肯定会有越来越多第三世界国家人士渴望到中国来，就像当初大量中国移民涌入西方国家一样。广州的今天很可能就是全国其他城市的明天。法律如果不提前反应，一旦这种情况在全国蔓延开来，届时再来制定相关的法律会不会太晚?

《南风窗》：对于中央政府来说，如何修改相关法律法规，才能帮助广州和义乌解决“三非”外国人问题?

黄石鼎：可以参考美国设立移民局。美国移民局是隶属于联邦政府的一个独立机构。但凡有外国人入境，马上就会进入移民局的档案。什么人何时入境，签证何时到期，何时离开，或是处于非法居留状态，移民局都一清二楚。

对非法居留人员的遣返，也归移民局管理，所有费用开支不会造成各州政府的负担。而一名外籍人士一旦有被遣返纪录，以后要再经过移民局审批签证，也几乎是不可能的事。如果有这样一个由中央财政直接支持的独立机构，所有问题就迎刃而解了。对于广州所有非法居留外籍人士都可以采取更有效率的强硬态度，直接遣返，而完善的信息渠道也能有效地处理“三非”问题，同时避免对合法居留的非裔人士造成困扰。