浅论中国金融监管市场化

彭思彬

摘要：以美国金融监管改革为镜，分析其缘起和对市场和政府关系之理念变化，由此启发我们认识到，当前中国监管机制的政府主导地位和作用是不容否认和忽视的，以政府为主导的金融监管是中国特定阶段金融发展的监管需求使然，冒然仓促的追求金融监管市场化显然是不现实的。

关键词：美国；金融监管；金融监管市场化；政府干预

中图分类号：F830.2文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)12-0071-02

针对2008年美国金融监管改革的讨论热点之一为“新的监管模式是否增加了政府对金融市场的干预”，这一热点实质切合了对中国国内金融监管理论界原有的“中国政府金融监管过度论”之诟病的再次思考。结合美国金融监管改革的缘起和理念变化，在新一轮金融局势下从中国金融发展实践再次思考政府金融监管定位和金融监管是否应该市场化问题，应对转型期中国金融监管体制的选择有所裨益。

一、美国金融监管改革相关分析

1美国金融监管体系改革的缘起

——忽略的葛兰里奇警告体现对政府干预作用漠视

2008年的金融风暴使我们看到，美国原有的“双重多头”金融监管模式使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝，因此，普遍认为正是这些监管重叠和调控失灵缺陷的暴露直接引发了美国金融监管体制改革的动机。

然而回溯美国金融风暴缘何祸起，我们更应深层次的关注到，与效率优先的美国金融监管机制的相对应的是以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的典型自由市场经济思想和主张，他们认为，“政府干预往往会带来问题，而不能成为解决问题的手段”，“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的”，他们认为，监管往往或总是会妨碍市场的发展和创新。也就是说，究其更深入的原因，过度相信市场的自我调节作用。相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制他们的风险这一理念对美国金融风暴祸起至关重要。

曾经被美国金融监管当局忽略的葛兰里奇警告就是最好的例证。早在2000年，美国经济学家、美国联邦储备委员会前委员爱德华·葛兰里奇(Edward M.Gramlich)就已经向当时的美联储主席格林斯潘指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险，希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。其在2002年、2004年和2007年也曾多次拉响警报，并且明确揭示出美国金融监管存在着严重的空白和失控问题。然而非常遗憾的是，他的警告并没到美国主要货币和监管当局高层的重视。究其原因，因素很多，其中非常重要的一点正是上述提到的漠视政府干预作用的典型自由市场经济思想作祟。

因此，与其说普遍认为美国监管重叠和空白之结构性缺点是危机的祸根和金融监管改革的动因，隐藏在这种结构性缺点之后的政府干预缺失更应是危机深层次的缺陷。就连美联储前主席格林斯潘也不得不承认：“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性(交易的另一方为自身利益将严格把关，形成金融业内互相监管的机制)，能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了，必须加强政府对金融体系的统一监管力度。”

2美国金融监管体系改革理念变化

——呼吁调整政府干预具体方式并要求加深力度

正如格林斯潘所说，“必须加强政府对金融体系的统一监管力度”，美国的金融监管改革动向的确反映了美国监管者对于市场和政府关系的不断反思，并明显地建议调整政府干预的具体方式和加深力度。从未雨绸缪角度来看，华尔街金融风暴不但证明了政府应当对处于危机中的金融机构和金融市场进行干预和救助，实际也证明了为预防危机，一国的金融监管中适度的政府干预是绝对需要的。“自由主义经济理论”和“政府干预论”的差异主要不体现在要不要政府干预，而在于干预“度”的把握，在于干预的“范围、手段和方式”等方面。而度的判断离不开具体国家的金融市场发展程度和监管需求。回顾美国1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见，伴随着经济的起伏，先后经历了“自由放任—加强管制—融创新—加强监管—放松监管”等多次转折。此次呼吁加强监管也是这样的规律使然。而对于中国的政府金融监管是否适度性的思考也应从中国具体的金融市场发展和监管需求出发。

二、中国金融监管政府干预适度性分析

1金融监管价值滞后于金融运行价值，中国当前金融运行态势决定，目前金融监管应当以金融安全为首要的价值目标

从过度论者的理由不难看出，其重点在于强调中国金融体制及金融监管体制限制自由竞争、不利于金融市场的安全和效率的问题。笔者认为，这一观点主要从中国金融运行价值角度出发作出判断，但实际上，同一时段，金融运行和金融监管具体价值观的具象内容是不同的：金融运行主要体现人和金融机构在金融市场中的具体行为及其效果，其效果和价值观的判断往往具有自利性和缺乏系统性；而金融监管是通过法律授权对金融运行的监督和管理，是对某种偏离既定规则的行为实施的某种干预，其侧重于对行为的评价，因此，其效果和价值观的判断具有滞后性但相对较宏观；因此，金融监管的价值观必须随金融运行态势的效果而定，不能简单地附随于金融运行本身：即当金融运行态势处于金融安全时。金融监管主要体现为对竞争机制的维护，自由竞争成为主要乃至唯一的价值追求；随着风险的不断增加，当金融运行出现不安全的状况，金融监管则主要表现为对金融安全的追求，通过限制金融机构的权利，较大程度地赋予监管机关权力来实现金融的稳定；如果金融风险未能得到控制，出现严重的货币危机和银行危机，金融崩溃、经济倒退、社会动荡，那么金融安全将成为唯一的价值追求。因此，金融监管的价值判断要滞后于金融运行价值判断并取决于金融运行的效果。

结合当前中国具体的金融运行态势，尽管中国金融改革的确取得了一定的成就，金融自由化并没有对中国金融安全产生实质性影响，但正如政府干预过度论者所担忧的一样，由于中国金融市场一些旧有的痼疾，其间蕴藏的金融风险不可小觑，中国金融运行的安全基础还并不牢靠，因此，中国金融监管作为保障金融运行的后盾决定了其当前应以保障金融安全为首要价值。

如此看来，中国金融监管机构着力保护国有金融机构是有其“苦衷”的，也是忍阵痛而顾大局之必须。

2金融监管市场化应以培育良好的金融市场化为前提，中国尚不具备该前提

当然，金融监管的滞后性本身并不值得提倡，完善的金融监管需要人为能动地提高先验性、事前性和灵活性，但这种效果单纯靠市场化是无法达到的，而且其效果提高需要一个阶段和过程。何况就中国的金融市场化而言，除了经济货币化比率，中国市场化程度的其他指标与美国、日本、英国等

发达国家还存在较大差距：如在2000年，中国的金融化比重为229％，远低于同期美国(364％)、英国(356％)、日本(312％)等金融市场发达的国家，也低于新加坡(319％)这样的新兴国际金融中心；另，在银行竞争格局中，国有商业银行垄断格局虽然在弱化，竞争因素在增强，但还未形成完全开放自由竞争的格局；中国利率市场化改革仍面临着一些需要解决的问题，人民币汇率形成机制的市场化程度还有待于提高，在中国资本项目的汇兑管理力度和对政策的掌握尺度上看，中国仍保持较为严格的管理。

著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，上述转轨体制背景下的金融市场运行，状况决定了中国金融系统自身不具备完备的自我稳定机制，因此，必须依靠政府的非经济力量予以干预，才能保证金融系统的平稳运行，否则有可能加大金融系统的累计性风险，陷入金融危机的困境，这也违背了中国金融体制改革的初衷。

3市场机制、行业自律，目前，还不能有效解决中国市场失灵问题，凸显政府监管的优势

中国目前的市场机制还不够完善，在逐步完善的过程中政府干预必不可少；而培育行业自律监管组织虽然也的确刻不容缓，但由于目前行业自律组织发展伊始，不平等的谈判力量将使监管效果微乎其微，此种情况下政府恰恰应起到培育市场机制和行业自律组织的作用而不是退出干预，而且其相对优势是明显的：其一，富有权威性的政府监管机构对金融机构的信息披露进行严格的规定，并且直接实施检查，有助于缓解信息不对称的矛盾，减少个人在交易中要负担的交易费用，以及道德风险和逆向选择发生的可能；其二，由政府出面维护金融体系的有效和稳定，能够避免因免费搭车造成的公共物品提供不足的困境，填补了市场失灵形成的真空和行业自律组织的缓慢。政府得天独厚的优势与市场失败和自律不完善形成了鲜明的对比，在金融这一特殊领域尤为如此。实际上二战后，英国、德国等发达国家也都还实行了政府干预的较为严格的金融监管制度。美国的金融改革也正朝这个方向迈进。

综上所述，尽管中国目前的政府监管作用无法与上述这种理想化描述相比拟，也的确会带来若干负面影响，但以政府为主导的金融监管却是中国特定阶段金融发展的监管需求使然，局部缺陷可以通过调整具体方式和范围来达到完善。相形之下，强调干预过度论者“打烂一个旧世界建立一个新世界”的激扬论调则显得缺乏理性。当前，中国监管机制的政府主导地位和作用是不容否认和忽视的，此次美国金融风暴和监管改革提示我们，冒然仓促的追求金融监管市场化显然不现实。

责任编辑吴迪