我国社会保障制度的管理研究

苏 桉

摘要古今中外的社会保障实践证明,高效而有序的管理是社会保障制度健康、可持续发展的前提和基础。因此,选择适合我国国情的管理模式是建立新型社会保障制度的关键。本文在总结文官制与新公共管理的利弊,分析我国社会保障制度管理现状的基础上,提出了以完善文官制为前提,吸收新公共管理的精髓,适度发展企业化运作的社会保障管理机构的新型社会保障管理模式。

关键词文官制 新公共管理 管理模式

中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-256-01

中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后,基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理;从行业统筹逐步走向省级统筹,并进一步迈向全国统筹;从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理,为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是,现行的管理模式仍然存在一些问题第一,文官制不足,劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑,纷纷涉足社会保障事务。

一、中国社会保障制度的管理模式现状

社会保障管理与经办涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、工会、妇联、银行、保险等多个部门,由于各部门所处地位不同以及利益的驱动,认识很不一致。所以,在实际工作中经常发生矛盾,难以综合规划和统一协调。在管理决策上,各订各的办法,各有各的政策界限,难于统一政策;在资金管理上,各有各的条块壁垒,资金过于分散,不能统一挑拨,调剂余缺,资金整体使用效益差;在监督机制上,仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门;管理人员享受政府编制,工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定,但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的,也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长,尤其是人口老龄化的进一步加剧,所需的社会保障基金的数额越来越大,仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态指标,即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比表示。随着我国老龄化社会的到来,我国人口扶养比在未来50年中的变化将非常明显。在大幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来,只有在管理方面进一步优化组合,积极引入效率机制,在维持制度稳定的同时降低管理成本,才能使社会保障制度健康良性发展。综上所述,我国现行的社会保障制度管理模式的弊病集中在混乱和低效这两个方面,未来的社会保障制度管理模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效的管理。

二、文官制与新公共管理的有机融合

中国社会保障制度管理模式的理性选择如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模式,建立分部分层、集权统一的组织机构和管理模式;树立严格的制度规范和监督体系,虽然会统一社会保障制度,打破行业、地区壁垒,快速实现行业统筹、省级统筹乃至全国统筹,但却会导致整个管理体系效率低下、冗员众多、浪费严重,进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷,难以彻底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负担。在人口结构逐步老龄化的今天,如果稍有不慎,就会造成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。但是,如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上全盘套用新公共管理模式,打破制度规范和政府垄断的坚冰,大力推行企业化管理,在政府部门之间展开竞争,奉行效率优先和弹性机制并引入社会资本,虽然会大幅提高管理机构运作效率和社会保险基金增值力度,但却违背了社会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的有效控制范围,成为滋生贪污、腐败等丑恶社会现象的温床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、理性和规范的前提下就贸然对国家管理进行市场化、分权化改革往往会造成大范围的混乱状况。因此,在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上,将文官制与新公共管理进行有机融合,建立以文官制为主、新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政环境的解决方案。其具体措施如下:第一,完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理性主义色彩;奉行等级权威和层级节制;第二,制定严密的制度和规范。而在中国传统行政体制里,人治大于法治;人情超越制度;权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是其微观表现形式。因此,要完善文官制,必须从以下几个方面着手:首先,提高社会保障立法层次,逐步由地方立法转为中央立法;由行政立法转为人大立法,为劳动与社会保障部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其次,提高劳动与社会保障部的地位,在其机构内部奉行严格的等级权威与层级节制,将垂直管理延伸到市一级的社会保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部门的命令与安排;地方政府在一般情况下应无权干涉当地社会保障管理机构的正常工作;利用我国行政体制中党政系统与宪政系统双重领导的特色,在各级党委建立社会保障委员会,配合各级社会保障管理机构的工作。

三、我国社会保障管理出路及其对策

在社会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人员心中树立牢固的理性与法制精神,适度发展企业化运作的社会保障管理机构。国家应将一个地区的基层社会保险管理机构分拆成几家社会保险公司,以破除垄断并鼓励它们之间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市场和竞争的压力,这些公司会自发提高运营效率并提供更好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时,这些社会保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理社会保险,扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还应对社会保险覆盖率进行考察,与当地社会保险公司签订合同,将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。

参考文献:

[1]刘淑周.完善社会保障体系构建和谐社会.福建省委党校学报.2005(1).

[2]韩春明.我国居民收入差距扩大的现状.中共云南省委党校学报.2005(1).