现实与理性

王 琳 刘姗姗

摘要赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格是近年来理论界和实务界共同的呼声。本文在考察我国当前民事公益诉讼现状的基础之上理性分析了检察机关提起民事公益诉讼的三大基础,即法律基础、现实基础、理论基础。

关键词民事公益诉讼 检察机关 诉权

中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-174-01

近期,“湖南野蛮强拆事件爆出国有资产流失2000万案”这一事件又将一个新兴、敏感却一直处于尴尬境地的法律问题提上了意识日程:当涉及社会大众的公共利益遭受侵害时,法律应该做怎样的回应,怎样的制度设计才能保证社会公益的回复同时又不违法理,这些是本文的研究重点。

一、进退维谷的民事公益诉讼实践

不可否认,从一味地强调“国家本位”到尊重民众个性发挥,中国的转变是巨大而可喜的。然而近年来,这种转变却呈现出“从一个极端走向另一个极端”的态势:以国有资产流失为例,国家审计署2002年对国有资产进行的专项审计结果显示:2002年1月到11月,共查处违规违法问题金额超过了2000亿元。在国有企业的改制过程中,一些地方国企经营者和个体老板通过虚假评估、自买自卖等手段公饱私囊,造成了国有资产的大量流失。另外,环境污染公害事件也是比比皆是,市场垄断、产品质量侵权、医疗损害等现象也都成为了社会的诟病。

现实构成了建构我国民事公益诉讼的基础,然而在司法实践中,这种新型的诉讼模式却由于立法上的缺位而处于进退维谷的尴尬境地。传统当事人适格理论认为民事诉讼的当事人系民事权益被侵犯或发生争议的利害关系人,当事人就是案件的实体利害关系人。由此,民事公益诉讼往往由于没有具备诉权的正当当事人而很难进行。

二、检察机关提起民事公益诉讼的理性分析

(一)宪法原则及《人民检察院组织法》——检察机关提起民事公益诉讼的法律基础

一方面,《宪法》规定检察机关是法律监督机关,且监督的范围与方式并无限制性规定。“法不禁止即自由”,人民检察院对民事领域的权益损害理应具有监督权。另一方面,检察机关的诉权与监督权并非并列、不能融合的两种权力,而是上下位阶的权利,诉权是广义的检察监督权的题中应有之义,也是实现检察监督的途径之一。由此,在宪法明确赋予检察机关国家法律监督者地位之后,它就应该既能提起刑事公诉又能提起民事公诉,才能最大限度地保护法益同时又不违法律。此外,早在1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中就对检察机关在民事诉讼中的起诉权、参诉权及行使这些权利的程序作了规定。虽然“文革”期间民事检察制度遭到了严重的冲击,但是之前的立法与实践基础是不容忽视的。1979年《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产。总而言之,作为法律监督机关的人民检察院运用公力救济手段提起民事公诉完全符合宪法、法律规定,并非完全的“于法无据”。

(二)行政保护不力、公民个人公益诉讼陷于困境——检察机关提起民事公益诉讼的现实基础

有学者指出,国家利益、社会公益的代表机关应是行政机关,由行政机关保护民事公益的做法也正是我国目前通行的做法。笔者认为,由行政机关提起民事公益诉讼首先有违司法独立的追求,将会使行政干预司法现象愈加严重;同时也会重新陷入地方保护、行业保护的怪圈,使得公益诉讼由于起诉主体的懈怠而被搁置。

此外,赋予公民个人提起民事公益诉讼起诉资格的呼声也一直都有,司法实践中,一些公益心强的个人提起民事公益诉讼的案例有很多,但这类案件往往以失败告终。我们在赞许这部分个人强烈的社会责任感的同时也必须清醒地认识到这样一个事实:即在我国现有的情况之下依靠个人将受损的国家利益、社会公益引入诉讼程序并不是最为现实、可行的选择。这一方面是由于赋予个人这种诉权无论从宪法、民事诉讼法还是其他任何相关的法律中都找不到依据;另一方面民事公益诉讼案件的绝大部分证据都具有同一特点,即证据技术性强、专业性强,而且一般为被告所掌握。个人提起诉讼在举证责任方面存在先天的不足,即使赋予他们主体资格,也很可能因为举证不能或者不充分而遭受败诉的结果。

(三)现代诉权理论的两大发展趋势——检察机关提起民事公益诉讼的理论基础

“诉权”,是指民事纠纷主体提起民事诉讼解决民事纠纷的权利。衡量一个主体是否享有诉权要考察两个要件,其一是当事人适格,其二是诉的利益。适应社会发展多元化的要求,传统的诉权理论在这两个要件上都呈现出一定的变化趋势。

1.当事人适格的扩张。以往诉权理论认为,案件适格的当事人,一般是与案件具有实体上的利害关系的人。而实践证明仅仅规定实体法上的权利主体享有诉权的做法是狭隘、偏颇的,它无法实现对第三人利益、集团利益、公众利益的保护。在此背景之下,学术界和实务界都主张确立独立存在的程序当事人的概念,认可一切民事纠纷的主体都有当事人的诉讼地位,承认当事人适格的扩张功能。

2.诉的利益的延伸。传统诉权理论将“诉的利益”严格限定在与案件有“直接的利害关系”之上。“直接利害关系”理论就成为了公民个人提起民事公益诉讼屡屡受挫、检察机关提起民事公益诉讼屡遭质疑的重要原因之一。可以说“直接”一词在实践中,阻碍了公益的保护进程。考察国外的立法例,美国的立法者为了规避“诉的利益”理论在公益诉讼中的尴尬境地,在制定民事诉讼规则时使用了“真正的利害关系”的字样。在英国,法律对“诉的利益”也做了广义的解释,并在立法上运用了“充分的利益”字样。国内司法实践的困境和国外先进理念的影响都使得我国“诉的利益”理论也呈现出扩大化的趋势。它为检察机关提起民事公益诉讼提供了理论上的支持。

综上,由检察机关作为民事公益诉讼的原告人,是当前最为合理、现实、可行的选择。

注释:

杨荣馨主编.民事诉讼原理.法律出版社.2003(4).第222页.

何文燕.试论检察机关的民事公诉权.中国法学会诉讼法学研究会.2004年年会暨学术研讨会论文集(下卷:民事诉讼法、行政诉讼法).

上海市人民检察院第一分院“公益诉讼课题组”.卢承德,许佩琴等.检察机关提起和参与民事公益诉讼资格探讨.华东政法学院学报.2004(3).