论行政诉讼中的举证责任“倒置”

杜开华

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1673-0992(2009)05-044-02

一、举证责任倒置

举证责任又称为证明责任，指当事人对自己提出的主张，有提供证据并加以证明的责任。但若当事人不能提供证据或不能证明自己的主张，有可能承担于己不利的法律后果，在诉讼中一般表现为诉请或抗辩未得到支持，俗称”谁主张、谁举证”。

简单说来，举证责任倒置是与“谁主张、谁举证”的举证规则截然相反，由被主张的当事人承担举证责任。该举证责任制度使举证责任被倒置的一方负担了较重的证明义务，它不仅是提供证据责任的倒置，更是负有证明某种事实存在或不存在的责任倒置，如果被主张的当事人不能够就特定的事由进行举证，便推定主张当事人就该事实的主张成立。

在行政诉讼中，一般来说，举证责任的分配也表现为“谁主张、谁举证”，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，也应承担败诉风险及不利后果。根据我国的《行政诉讼法》第三十二条规定以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。行政相对人提起行政诉讼后，因具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，被告行政机关对具体行政行为负举证责任，当被告不能证明具体行政行为合法合理时，将承担败诉风险。该行政诉讼举证责任分担的原则不同于民事诉讼中的“谁主张、谁举证”，行政主体就行政行为承担举证责任，该举证方式突破了“谁主张、谁举证”规则，如果行政主体不能证明行政行为的合法性和合理性，该行政行为将被法院裁判撤销或变更。行政诉讼这一特殊的举证方式，与民事特殊侵权中侵权方承担举证责任的方式有相似性，因此，可把它称为举证责任“倒置”。

二、行政诉讼中举证分配

在行政诉讼中，因诉讼涉及到内容不同，需要证明的事实主要有三个方面，案件符合起诉条件的基本事实、行政行为作出所依据的事实和行政行为侵犯他人合法权益造成损害事实。针对三方面待证事实，它们的证明责任分配是：原告承担基本的举证责任、行政主体承担核心的举证责任和被损害方承担后继的举证责任。

(一)原告承担基本的举证责任(证明诉讼存在的前提性)

行政相对人，在行政法律关系一般处于弱势地位，他们属于行政被管理者，在应申请行政行为中，也处于被动的角色。在行政法律关系所处的地位决定了其在行政诉讼中不应承担主要的举证责任，只能承担基本的举证责任，即证明诉讼存在的前提性。在行政诉讼法中，根据起诉的基本要求，原告向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，以此引起诉讼。另外，在起诉被告不作为的行政案件中，原告应证明其提出申请的事实。因为这种证明责任体现在诉讼的开始阶段和引起诉讼的产生，因此称为基本的举证责任。一般来说，这种基本的举证责任举证不能，就不能引起诉讼的发生，当然也不会产生实质性的举证。

(二)行政主体承担核心的举证责任(证明其所作出的具体行政行为合法性、合理性)

被告行政主体主要的核心的证明责任，即证明其所作出的具体行政行为合法性、合理性。原因有三：首先，行政主体作出具体行政行为必须依据一定的行政程序规则，先取证后裁决的行政程序规则决定了被告在作出具体行政行为之前，必须取得充分的事实依据和法律依据。否则必然是违反法定程序或滥用职权，行政主体有义务依法行政并保留证据论行政行为存在的合法性和合理性。其次，在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，而公民、法人或者其他组织则处于被动地位，行政机关实施行为时，一般无须征得公民、法人或者其他组织得同意。公民、法人或者其他组织只有事后救济的权利。行政相对人的弱势地位难以承担举证证明行政行为。在这种情况下，当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。第三，行政机关自身拥有必要的行政经费、仪器设备和人员，在行政行为作出和实施的过程中，取证能力较强，在行政诉讼中，专门的行政人员的证明能力也较强。

因此，当原告提起行政诉讼后，被告行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法院应当径行判决行政机关败诉。当然，在被告行政机关对作出的具体行政行为充分举证后，原告持反对意见时。要么提供证据，要么作出有力抗辩以否定被告证据，否则，原告将承担败诉风险。

(三)被损害方承担后继的举证责任

原告承担后继的举证责任。即证明损害事实客观性。在行政行为侵权造成损害事实引发行政赔偿诉讼，因行政赔偿诉讼较少，原告承担损害举证责任也相对较少，故把它称为后继的或补充的举证责任。当行政行为损害当事人合法权益时，损害法律关系即损害的大小，因被损害方一般是原告，他们参与了损害事实的发生、变更以及消灭的全过程，是损害有无、大小的具体承受者，由他们对损害事实承担举证责任比较适合，相对来说，也较为切实可行。

行政诉讼以上举证责任的分配，一方面有助于促使行政主体规范行政行为，严格按程序收集证据、固定证据，在弄清事实的基础上，依照法律法规作出行政行为，保证依法行政，进一步营造和巩固良好的法制环境。另一方面有助于保护处于弱势地位的原告诉权，打造良好的行政审判环境，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行政行为的伤害，切实维护原告合法权益。

三、举证责任分配在行政审判实践中的意义

举证责任分配问题，常常是确定诉讼胜负的问题。因此，举证责任分配在行政审判实践中有重要意义。

(一)举证责任分配，不仅有利于保护当事人的合法权益，促使行政机关依法行政，同时使案件得以正确及时处理。一个案件，在提起诉讼前存在许多证据，当事人了解案情，掌握着证据线索，行政诉讼中举证责任的分配及考虑举证不能后果，促使原告对具体行政行为不服提起诉讼时会积极举证，被告行政机关为证实和维持具体行政行为会充分举证。当事人积极举证和充分举证，有利于法官准确认定案情，及时作出裁判。

(二)举证责任分配，减轻了当事人的讼累，节约了法院司法资源。行政诉讼中举证责任的分配，使当事人明确诉讼程序的进行规则，识别举证责任的大小，预测诉讼主张得到支持与否。从而减少和避免不必要的人力、财力、时间的损失。

(三)举证责任分配，为法官处理事实真伪不明的案件提供了依据。举证责任分配，法官按照举证责任分配要求当事人在限定期限内举证，当事人在此期限内不能举证，法官就可以按相关行政实体法规定的后果责任裁判，防止了案件久拖不绝，避免了法官随意裁判，强化了当事人举证意识。

“谁主张、谁举证”和举证责任“倒置”的举证责任分配，在行政诉讼，对当事人特别是被告行政机关尤为重要。加强对举证责任“倒置”的认识，是增强尊重和维护当事人的合法权益、塑造和谐的社会关系意识的需要，也是促进依法行政、进一步营造和巩固良好的法制环境的需要。