美国跨流域调水立法及其对我国的启示

才惠莲

摘要：美国每建设一个跨流域调水工程，一般都配有相应的具体法案，从工程建设到运行管理有严格的法律加以约束、规范和保证。尤其是在积极促进跨流域调水的水权交易方面，美国形成了相对完善的法律体系，并表现出明显的特点。我国应借鉴美国跨流域调水立法的经验，构建跨流域调水法律体系，完善跨流域调水管理体制，促进跨流域调水水权交易，加强跨流域调水的生态环境保护。

关键词：跨流域调水；立法；水权交易

中图分类号：DF466文献标识码：A DOI:10.3963/j.issn.1671—6477.2009.02.012

跨流域调水不仅需要强大的资金和技术支持，同时需要有效的法律制度作为保障。世界上大多数国家都非常重视跨流域调水的法制建设，美国作为世界性的调水强国，关于工程组织建设、管理机构的设置、职责划分、运行调度、水量控制与分配、水事纠纷的处理等，都有相应的法律规范。而我国却缺乏专门针对跨流域调水问题的立法及实践，学术界也多停留在从工程建设的角度研究跨流域调水问题。随着我国调水工程的不断增多，特别是举世瞩目的南水北调工程的逐步投入运营，迫切需要一套完善的法律法规，对我国跨流域调水进行引导和规制。

一、美国跨流域调水立法概况

为解决缺水地区的用水问题，美国已建成跨流域调水工程10多项。加州作为美国水资源供需矛盾最为突出的地区，调水工程也最为集中，它一是从加州北部引水，二是从科罗拉多河引水。从北部引水的工程有联邦政府兴建的中央河谷工程和州建的北水南调工程。加州调水工程举世瞩目，不但是由于工程建设和管理过程中积累了丰富的经验，而且还由于法制建设提供了调水工程前期顺利建设和后期高效管理的重要保障。通过加州调水工程及其相关立法，基本上能够了解美国调水工程法制建设的概貌。

(一)中央河谷工程及其相关立法

中央河谷工程于1937年10月由联邦政府在加州开工建设，1940年8月首次通水。鉴于该工程对加州中央河谷地区经济发展具有举足轻重的作用，加州及联邦政府立法机构先后为该工程进行了十多次立法。1933年，加州议会通过了《加州中央河谷工程法案》，批准了通过发售收益偿付债券的方式进行工程建设。1935年，颁布了《河流与港口法案》，将工程前期设施的建设任务授权给美国陆军工兵部队。1935年12月，内务部将该工程的建设权授予垦务局。1937年，在对《河流与港口法案》进行重新修订后，垦务局正式接管中央河谷工程的建设和运营权，并制定了专门法律条例。根据垦务局的条例，中央河谷工程水库、坝、电站、渠道和其它设施共有3个主要目标，按优先等级依次为：对河川径流实施调控，提高防洪和航运条件；提供灌溉和生活用水；发电。1939年，美国国会颁布了《垦务工程法》，该法案主要就中央河谷工程40年期限贷款的提供和偿还事宜作了详细约束。1956年，国会通过颁布《垦务工程法修正案》，对长期用水户的用水协议进行了约定。1962年，国会颁布《防洪法》，对新梅洛雷斯坝、希顿坝和布坎南坝的建设进行了授权，并对工程的鱼类及野生生物保护措施、娱乐设施建设和发电等工程目标作出规定。

(二)北水南调工程及其相关立法

美国最具代表性的调水工程应首选加州的北水南调工程，它是全世界距离最长、扬程最高的调水工程。北水南调工程由加州政府兴建于20世纪50年代，1973年基本竣工，它与中央河谷工程相辅相成，共同把加州北部丰富的水资源调到南部缺水地区。1951年联邦政府议会批准了加州水利工程并为详细的研究拨出专项资金。1959年立法机关通过了Burns-Porter act法案，批准发行17.5亿美元的债务进行最初的工程建设。根据加州宪法，授权发行州普通债券必须由全州投票公决决定，1960年11月全州人民投票通过了法案。根据该法案，州政府与当时29个地方水利局签订供水服务和还款合同。17.5亿美元的债务，由各地方水利局上缴的水费偿还。各地方水利局再把水出售给下一级用水单位，收来的资金除了偿还债务，余额继续用于调水工程的建设、维修及服务。

1991年加州历经5年干旱之后，州政府主导设立“水银行”，“水银行”的实施始终伴随其调水工程。“水银行”是一个中介机构，当调水量不能满足受水区的用水需求时，它负责联系水资源的卖方与买方，负责购买自愿售水用户的富余水，然后卖给急需用水的其他用户。加州政府制定了保障“水银行”水权交易顺利进行的有关政策、法规，《加州水法令》授权给州水资源管理委员会管理水权，发放地表水用水许可证，并协同州水资源局负责防止浪费和不合理用水；委员会还协助州法院处理有关水权问题的诉讼。《加利福尼亚调水项目法令》以及《水合同》，对水权交易可能给第三者造成经济、生活质量、生态环境等负面影响予以修正。

二、美国跨流域调水立法的特点

美国是一个高度市场化的国家，跨流域调水立法积极促进水权的交易。但是，由于水权的公共物品属性以及跨流域调水问题的复杂性，立法上明显加强了政府的干预，致力于保障整个国家的用水安全，保护生态环境。

(一)促进跨流域调水的水权交易

美国跨流域调水通过水资源调度模型进行适时调度，以满足用户需求，这个调度系统运行的基础就是市场化管理，从调水工程的建设到供水区域内水资源的配置，及其融资、供求等都是有偿进行的。由于美国很早便以法律的形式明确了水权及水权交易制度，跨流域调水中水权制度被广泛应用。1922年《科罗拉多河协议》形成分水方案，下游的加州、亚利桑那州、内华达州一共获得750万英亩英尺的用水权。1928年《波尔得峡谷工程法》又分割了一部分水权，其中加州获得的水权为440万英亩英尺。1931年，加州通过《七边优先权协定》，继续分割自己的水权份额。20世纪90年代末，联邦内务部颁布了《科罗拉多河规则》，再次规定了加州的水权限额，促使加州2002年同意购买帝国灌区160万英亩英尺水量，并以较高的价格出售给该州南部。

在加州，水法汇编于《加利福尼亚州法典》第23辑之中，规定所有的水属于州所有，水权本质上只是一种财产权，与水的所有权无关。使用水资源应按规定交纳水费或水资源费，由州指定的单位或机构收取。水权转让主体只需办理有关手续，交付相应费用，即可买进水权或出售多余的水权。具体地说，加州通过水银行制度，来进行跨流域调水水权交易，合理优化调水资源之分配。“水银行”根据受水区水文水资源状况的年度、季度分析及预测，通过整合调水工程管理部门的职能，联系水量节余与水量不足的用水户并充当其水权流转的媒介，它将每年来水量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理。水权节余者存储剩

余的水权，从中获取收益；需水者支付一定资金购买水权，满足用水需求。通过“水银行”这一市场化的运作机制，利用价格杠杠激发用水户的节水潜力，发挥用水户参与的积极性与主动性，实现不同地区间用水户水权流转的目的，促进受水区水资源的合理再分配。“1991年，45天内水银行竟买到了10亿m³的水，其买入价为10美分/m³，卖出价是14美分/m³”。“水银行”制度赋予了用水户真正意义上的水资源使用权，在法律允许的条件下可以转让与买卖，甚至还可以享受水银行为用水户提供的其他形式的创新服务，是一种新的市场化管理方式。

(二)加强政府在跨流域调水中的作用

美国所有的调水工程都由联邦政府和各州政府统一组织建设，并负责工程的运行管理。在跨流域调水的管理体制方面，联邦政府没有统一的水管理机构，垦务局、陆军工程师兵团、水资源委员会和田纳西流域管理局等4个单位可以由联邦政府或国会授权对本系统的工程规划、设计、施工和运行进行管理。州政府可以从社会团体、个人和其他经济实体集资用于水利工程建设，但不允许私人直接建设和管理大型水利工程。根据加州法律的规定，州内的所有水是州人民的财产，州政府是水资源的公共托管人，州政府、地方政府及私人企业均不同程度地参与水资源开发和管理工作。这些机构各司其职，分工负责。

跨流域调水工程建设的资金保障主要有两个方面：一是联邦政府提供拨款和长期低息贷款；二是发行建设债券，这是美国长距离调水工程的主要集资方式之一，购买此类债券所得收入免交各种税费。美国政府对这类工程在基建投资安排上给予的优惠，是保证工程立项审批、施工建设顺利进行和正常管理运行的重要因素之一。

在美国跨流域调水的水权交易过程中，政府一方面明确规定水权份额、水权转让的范围、价格，水权优先顺序等，为跨流域调水之水权交易提供法律基础。“许多大规模水(权)转让或转移不是简单的市场交易，而是公私各方为解决因某一转让或转移而产生的一系列广泛问题的协议的产物。这种协议通常采取州或联邦立法的形式。对于强制实施必要的转让或转移以及提供解决转让或转移成本的资金来说，立法机关的批准都是必要的”。另一方面，政府还通过行政干预，保证交易的顺利实施。“水银行”制度正是由政府主导的，政府控制水银行中一定数量的水资源，成功用活了市场机制实现水资源配置，干旱时期加州水银行制定了优先分配水原则，即把水分配给最需要水的机构，很好地解决了加州水资源紧张问题。“加州水银行能够成功运行的重要原因是，州政府和联邦政府的主导和参与。重大水权交易在开始的时候都是由政府发起，在加速调水使用，减少调水的危险和不确定性，减少完成调水交易的费用，证实机构执行调水需要的法律、技术和概念转变上的领导能力方面，政府都起了一个实质性的作用”。

(三)重视跨流域调水的生态环境保护

跨流域调水不仅是巨大的水利工程，还是十分复杂的生态系统工程，美国政府十分重视在调水过程中通过颁布法律以保护生态环境。为了减少跨流域调水工程的负面影响，美国政府签署了《中央河谷工程改良法案》、《苏森湿地保护与恢复法案》，使改善鱼类和野生生物生存环境的重要性与发电任务相等同。

1991年，加州对水法进行了修订，生态水权的有益用水包括：改善湿地生态条件、丰富鱼类和野生生物资源、满足水上娱乐需求和保持水质。只要水权属于合法转换而来，任何“人”包括自然人和法人均可以持有生态用水权。“一项新的水权申请获得批准时，州水管部门必须通知州垂钓和渔业部，因为该机构有权确定河流的必要水量以保护河流中的鱼类和其他野生生物并满足水上娱乐的需要。水管部门应参考垂钓和渔业部的建议，最终决定在颁发的水权许可中附加的取水条件或水资源保护要求”。1992年，加州议会发布了规范水权交易的法令，内容包括：建立管理第三者环境影响效果的机制；水权交易时，除合约所定的水量外，要求留存环境生态用水。

除此之外，美国与调水有关的法律还有州水资源分配法、水质法、土地使用法、河道流量保护法、联邦垦务法等。这些法律均服从“无侵害规则”，即任何一个调水工程都不能改变河流原有的使用状况，或不能损害其他水权持有者以及公众的利益，否则，调水将会遭到否决。

三、美国跨流域调水立法的启示

与美国一样，我国兴建跨流域调水工程，目的也是解决干旱地区的缺水问题。南水北调工程建成后，将极大缓解北方地区的用水压力，促进这一地区经济社会的可持续发展。中美两国从不同的立场出发对待跨流域调水问题，发展到今天却表现出许多共同的需求。一方面，由于“公共信托理论”在美国取得了显著地位，加州法律明确规定水资源是洲人民的财产，洲政府是水资源的公共托管人，跨流域调水管理中政府的作用在不断加强。另一方面，我国虽然一直坚持行政调水的制度，但逐步发现任何一个政府都不可能包揽和解决跨流域调水中的所有问题，南水北调工程已经设想“准市场运作”的模式。正是在这样的意义上，美国跨流域调水立法可以给予我们有益的启示。

(一)构建我国跨流域调水的法律法规

我国主要依据宪法第九条关于水资源国家所有的规定展开跨流域调水工作。但是，直接作为跨流域调水法律依据的只有一条，即我国《水法》第22条：“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏”。这一规定的原则性比较强，在实践中尚缺乏可操作性。另外，我国以跨流域调水为目标的相关法律法规，虽然实施了《2000年引黄济津应急调水管理办法》、《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》(2007年1月)等，但还远远不够全面和系统。目前，无论是跨流域调水工程的组织建设、运行管理，还是水事纠纷的处理等，都非常缺乏相应的法律或具有法律效力的规范性文件作依据。

美国跨流域调水必须经过国会或州立法机构批准，从工程立项、投资、建设到运行管理的全过程，均有严格的法律规范。我们可以借鉴美国的做法，除了在宪法、水法中细化对跨流域调水问题的规定外，还应根据特定调水工程的需要，制定与该项工程相配套的法律法规，使跨流域调水的法律法规形成一个完整的体系。我国跨流域调水立法的主要内容应包括，跨流域调水的立法宗旨与原则，跨流域调水的规划评价，跨流域调水的组织管理机构，跨流域调水水资源的配置，跨流域调水的水权转让，生态环境保护，水事纠纷处理与执法监督检查等。

(二)完善我国跨流域调水的管理体制

我国“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”(《水法》第12条)，这一体制以流域为单元进行管理，并没有涉及跨流域调

水管理的内容。跨流域调水指流域之间的调水，它要经过一定的调水工程来进行。任何一项跨流域调水工程的决策、实施和运行管理，都涉及到区域水资源的重新配置，对调水区、受水区及输水区的经济社会发展和环境产生重要影响，调水区、受水区和输水区、行政区域之间必然会维护自身的利益，围绕水资源配置、工程规模、输水线路、资金筹措、建设管理体制、供水水价及水环境保护等方面提出各自诉求。特别是我国跨流域调水一直实行行政调水制度，只要调水申请通过国家的审批，调水区就必须服从调水规划，受水区可以无偿或者低价得水，行政调水的背后，隐藏着经济利益的丧失与侵夺。由于对调水区缺少利益补偿，上级行政组织的协调费时耗力、成本很高，调水各方较难达成一致。

随着我国市场经济的不断发展，跨流域调水管理体制的设置，既要发挥政府的作用，又要顺应水市场建立和发展的需求。按照我国《南水北调工程总体规划》的要求，南水北调工程建设与管理的体制是“政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与”。这意味着我国跨流域调水工程组织建设主体应由政府部门转向工程管理局(指挥部)、专业性公司；工程运营管理主体应由政府部门转向水管事业单位、自主经营的公司。这一体制强化了法律、市场和行业条例的约束及监督作用。

(三)促进我国跨流域调水的水权交易

水权交易制度在美国跨流域调水管理中得到了较好应用，提高了跨流域调水的效益。我国在市场经济条件下，对传统跨流域调水制度的改革，必须综合运用水权、水价和水市场来提高调水工程的效益。首先，法律制度的安排应明晰水权，明确水权可以依法转让，涉及到水权的初始分配、再分配、交易原则、交易条件、交易程序及制度保障等一系列问题，都需要有安全健康的交易秩序。其次，在跨流域调水管理过程中，当地水权的明晰是确定调水需求量的关键，明确调水水权是工程建设和管理的前提。跨流域调水的出让方原先并没有足够数量的水资源可供交易，只是该出让方在调水中投入了一定量的资金股份，然后按照比例获得了相应的调水水量大于当地社会实际的需水量时，才可能对多出的水资源进行水权交易。

我们可以借鉴美国的“水银行”制度，建立跨流域调水的“水银行”体系，形成跨流域调水的水权交易场所。“水银行”制度既可以发挥政府的主导作用，又能够充分调动其他主体的积极性，按照市场方式配置水资源。具体地说，可以采取由中央宏观调控，沿线地方政府参与，水银行进行企业化运作的模式。如南水北调工程，在总调水量确定的基础上，将可调水量按单位水流量折股，根据沿线各省的具体情况，由国家和地方联合控股，国家出一定比例的资本金，其余沿线城市按照需水量分摊股份数，需求方具体出资额按照股份数确定。地方靠以逐步提高水价作为地方股份的资本金来源，整个工程由股份制公司来运作。这样，通过水权关系，在调水工程沿线建立起跨流域调水水权市场。

(四)加强跨流域调水的生态环境保护

跨流域调水工程对生态环境改善有着积极作用，但也显然产生了不利的影响，轻者流域或局部地区受到危害，重者将带来调水沿线或几个流域严重的生态环境问题。跨流域调水对调水区生态环境的不利影响是：河口咸水入侵，水质恶化；当地丧失一部分灌溉水源，可能造成调水区干旱化，对灌溉产生影响；可能引起生态环境用水不足；造成调水河道过流条件恶化。对于受水区来说，生态环境的不利影响，一是在实施跨流域调水工程时，兴建大型水库、输水渠道等，造成较大范围的土地淹没和占压；二是水污染问题。调水工程的源头和沿线范围内会有许多污染源，如果处理不当，将会调来受污染的水，加剧受水区的水污染程度，破坏受水区的生态环境。三是是局部地段的土壤次生盐碱化；生物圈被打乱，野生生物生存环境被破坏。对于输水区，跨流域调水给生态环境带来的不利影响是：工程施工期产生大量灰尘、废渣等污染沿线，对河流水体，地下水质产生影响；工程输水线路需占用大量的土地；输水沿线土地大面积沼泽化、盐碱化；原来的自然环境中增添了庞大水域，对于地下水位、渗漏的稳定状况，水生生物、岸边生物、水体水质、气温、降水、鱼产等生态环境均有可能造成不利影响。

美国跨流域调水工程从规划设计到运行管理的各个环节，都不惜投入必要的财力与人力，就调水工程对环境的影响进行广泛而深入的分析研究，制定各种行之有效的对策，防止和处理一些可能出现的不利影响，以实现工程的最佳环境效益。我国跨流域调水的生态环境保护立法，不仅要有“全面规划和科学论证”的总体规定，而且要考虑到工程建设和运行管理的各个环节。环境影响评价法就应明确规定跨流域调水事项，对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的措施，进行跟踪监测的方法与制度。对于建设项目的运行管理，应根据调水区、受水区、输水区不同生态环境问题的特点，制定流域性或地方性配套法律法规，解决区域性的专门问题。

责任编辑高文盛