构建农村弱势群体住房保障制度的理论基础

师元梅　

摘 要:构建农村弱势群体住房保障制度不仅需要物力、财力、法律等方面的支持,还需要坚实的理论基础。本文以社会学为视角阐述了建立农村弱势群体住房保障制度的理论基础:弱势群体理论、社会排斥理论、社会公平理论、社会风险理论和社会支持理论。

关键词:农村弱势群体;住房保障制度;理论基础

中图分类号:F323.89文献标识码:A文章编号:1002-2589(2009)20-0086-02

农村弱势群体住房保障制度的构建,是建设社会主义新农村的重要内容,必须有坚实的理论基础。

一、弱势群体理论

市场经济下,社会分层加剧,决定了弱势群体的存在是个社会普遍问题。弱势群体是由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难于以自身的能力解决其生活中出现的问题(如住房),是社会援助和社会保障的对象[1]。随着我国农村社会结构的急剧变化,农村弱势群体日益凸显出来,严重影响了和谐新农村的建设。

长久以来的二元体制,决定了我们对城镇弱势群体的关注度要远远高于农村弱势群体,社会政策就是其表现之一。固然,政府的支持和社会政策的出台是解决我国转型时期弱势群体问题的重要举措,但社会政策的倾斜,意味着农村弱势群体现状的改变将是一个长期的、艰难过程。

政府既要维护社会的公平竞争,又要保护弱势群体。转型时期的市场机制和体制改革,加上农民自身素质不高,使部分农民处于贫困线之下,这与我国社会发展的目的不符,也不利于国家的政治稳定。据统计农村弱势群体的收入仅相当城市居民收入的13.6%,农村弱势群体的经济收入不及农村居民平均收入的二分之一[2]。这导致了他们只能把积蓄首先用于吃、穿、孩子教育等,其次才会考虑改善居住条件。走进农村,弱势群体简陋的住房让我们为之震撼,这些弱势群体渴望政府伸出援助之手,但长期以来农民有宅基地这个不争的事实,掩盖了其有地无力建盖的现实。

二、社会排斥理论

姑且不讨论社会排斥的界定,但有必要对社会排斥做归因分析,即自我责任论、社会结构生成论、社会政策创造论。其中社会政策创造论指社会排斥往往发生于不同的社会政策层面,当社会政策系统化地拒绝向某些社会群体提供资源,使之不能完全参与社会生活时,就会导致社会排斥[3]。在农民工子女教育、农村住房保障等方面对弱势群体存在着一定的社会排斥。

贝弗利奇计划强调社会保障应当体现“全面和普遍”的原则,顾及全体居民及各种不同的社会阶层,社会保障应是全民的全面保障[4]。社会保障最终目的在于消除贫困,而社会排斥又是贫困问题研究的障碍。

住房是维持人们生存必须的生活资料,不能有城镇和农村的地域歧视,城镇居民享有住房保障,农村村民也应囊括在住房保障范围内。虽然我们在大谈“公平”、“责任”,恰恰却在住房保障环节上出现了严重的城乡分离(城镇弱势群体有廉租住房政策),把农村弱势群体排除在住房保障的大门外。对农村弱势群体住房的社会排斥是多方面的原因,但长期在住房保障制度的排斥,将会使农村弱势群体陷入更加困难的处境。

三、社会公平理论

(一)底线公平理论

景天魁研究员提出要实现“底线公平”,我们就必须妥善解决弱势群体的“基本需要”。养老保险、义务教育及新型农村合作医疗等措施的开展,可以说一定程度上在农村实现了“底线公平”。在基本的住房需求上,目前我国政府只有针对城镇弱势群体的住房保障(廉租住房制度)。但政府的责任不应该仅仅只包括城镇中的弱势群体,我国农村,特别是边远山区的农村,还有相当数量的弱势群体等待政府帮助他们摆脱住房的困境。

(二)效率与公平理论

公平和效率的统一和兼得,是社会发展与社会公平的均衡和协调,可以说它和“底线公平”理论有着紧密的联系。我国的发展取得了举世瞩目的成绩,但如何处理效率与公平的问题,一直困扰着我们。市场的开放与国家政策的支持,人们的生活发生了质的改变,却出现了富的“钱滚钱”,穷的“越穷越见鬼”的“马太效应”。我国持续经济高增长过程,同时也是收入差距、城乡差距、地区差距快速拉大的过程。社会保障的最终目的就是实现社会公平,农村社会保障工作的开展是我国社会稳定发展的基石,但在处理住房保障上,我们有失公平性,只关心城镇弱势群体,注重城镇住房的发展,而忽视了农村弱势群体。

当然,在构建农村弱势群体住房保障制度上,我们需要效率与公平理论,但不是传统意义上的,而是要建立新的公平和效率的评价标准,去应对社会保障建设中出现的新问题和新现象。

四、社会风险理论

“风险社会”是一个与现代性相伴而生的全球性的概念,存在于社会发展的各个领域。制度性风险(指社会对制度的供给不能满足社会对制度(主要是指新制度)的需求而引起的风险)在社会转型时期表现得最为突出。我国的城乡二元体制已经越来越不适应社会的发展,在没有新制度支撑的情况下,“非均衡”状态就出现了。如城乡差距不断扩大,失业人口增多,农村弱势群体不能“住有所居”等。

而社会保障是现代社会的保障机制,它对社会成员提供保障,增强人们对风险的抵抗能力,可以实现社会公平,化解社会风险。

五、社会支持理论

社会支持作为一种支持与帮助社会弱势群体的行动,是与人类社会同时产生的。毕天云教授强调,社会支持系统的构成要素包括四个:社会支持的主体、社会支持的客体、社会支持的内容和社会支持的方式。

(一)农村弱势群体住房保障社会支持的主体

当前我国农村弱势群体的住房问题,仅仅依靠他们自身的力量是很难解决的,必须依靠社会强有力的支持。在农村弱势群体住房保障制度的构建上,社会支持的三大主体结构,政府支持、社会支持和个体支持子系统都应该发挥作用。

1.政府支持。政府支持系统实质上就是政府主导下的社会保障体系,政府支持是整个社会支持体系的核心和基石。在农村弱势群体住房问题难以自己解决时,就需要政府制定相应的住房保障制度,帮助弱势群体摆脱生活困境。当前,我国的社会保障体系急需完善,特别是农村地区因公共服务资源短缺,社会保障建设比城镇缓慢。

其中政府可以借助以下手段实现对弱势群体的社会支持。

(1)国家干预。国家干预的内涵很多,其中一点是必须强化政府的公共服务职能。市场竞争的加剧,使农村弱势群体抗风险能力下降,部分低收入群体无力通过市场自身去解决住房问题,导致目前一些农村地区贫困家庭住房条件极差。因此需要政府有限度地干预,需要政府宏观上的调控来进行弥补,以便为农村弱势群体建立一道保证生活必须的“安全网”。当然,我国农村因其固有的特殊性和长久以来我国形成的城乡二元体制的限制,决定国家对农村建设进行干预,应与时俱进,任何不当的干预,都会损害市场经济的发展,尤其对于农村的稳定发展十分有害,住房保障也如此。

(2)再分配原则。马克思强调“在财富的分配问题上要有真正的公平”。目前我们坚持的是效率优先,兼顾公平。城镇经济适用房和廉租住房的大力推进,保证了城镇居民收入再分配上向公平性迈进。养老保险、新型农村合作医疗等在农村的推广,也表明农村再分配上的发展,在住房保障问题上,社会资源的再分配也应涵盖农村弱势群体。

2.社会支持

(1)金融机构的支持。金融机构属于一种特殊的企业,同样承担着社会支持的责任,成为社会支持的主体。在构建农村弱势群体住房保障制度的过程中,金融机构可以为农村弱势群体提供一定的金融支持,如低率息贷款、担保人贷款等方式,成为农村弱势群体住房保障资金的来源之一。

(2)非营利组织的支持。随着非营利组织的发展及其对社区公共生活的影响日益增强,非营利组织的社会责任问题也逐渐受到关注。崔开华指出非营利组织是“政府失灵”和“市场失灵”的有益补充,它可以作为社会自主性的支持,进行自我治理,最重要的是可以促进社会的政治民主,作为利益集团能够凝聚和表达社会意识,充分反映弱势群体的整体利益,使社会福利最大化[5]。目前,非营利组织在我国的发展环境和势头很好,这对促进非营利组织承担其应尽的社会责任起到了推进作用。在农村弱势群体住房保障的构建中,我们可以充分调动当地或国际非营利组织的能力,发挥他们的优势,承担社会责任,比如对住房保障实施的整个过程进行监督,建盖一部分保障房源,至少在住房保障资金来源上可以为政府减轻压力。

(3)社区支持。社区是弱势群体社会支持系统的一个基本单位,主要是社区福利和服务功能。我国农村社区建设正在蓬勃发展,蕴藏着巨大的潜力,一定程度上可以打破农村以家庭保障为主体的局面,为农村弱势群体提供相应的福利服务,如住房保障。

3.个体支持。个体支持是社会支持体系中最为普遍的一种支持形式。个体支持虽然力量相对单薄,但数量众多,是农村弱势群体住房保障制度构建不可少的支持力量。除了传统观念中亲朋好友的支持外,农村中有部分先富的农民、农民企业家,他们在当地农村过着优越的生活,我们可以鼓励这些农村精英,成为农村弱势群体住房保障资金的来源者。当然,针对目前农村弱势群体住房保障制度缺失的实际,政府支持应该占主导,积极调动社会和个体的社会责任,共同构建农村弱势群体的安全网。

(二)农村弱势群体住房保障社会支持的客体

社会支持针对的是弱势群体,农村弱势群体住房保障的社会支持客体,应包括农村中,住房条件极差的弱势群体。当然,在鉴定上有一定困难,但应是家庭年均收入低于国家贫困线的,住房属于危房(倒塌严重、漏雨频繁、居住年代久)、有人畜共居现象的农村弱势群体。

(三)农村弱势群体住房保障社会支持的内容

对于弱势群体的物质支持,最重要的就是保证他们(她们)最基本的生存需要。农村弱势群体住房保障社会支持的内容,最直观的就是为弱势群体提供住房需求,解决住房困难。

(四)农村弱势群体住房保障社会支持的方式

农村弱势群体住房保障社会支持的内容是向农村中的弱势群体提供一定的住房保障,建立一套完善的农村弱势群体住房保障制度框架,包括住房保障目标、住房保障原则及住房保障整体框架(含机构设置及职责、住房保障对象(保障主体)、住房保障资金来源、住房保障房源、住房保障运作方式、住房保障的进入和退出机制、保障性住房的流通方式、住房保障的监督与管理)。

当前城镇弱势群体住房保障已取得了阶段性的成功,对于经济适用房和廉租住房构建的成功理论依据,我们可以借鉴。固然,罗列的理论依据支持农村弱势群体的住房保障,还远远不够完善,但足以说明,构建农村弱势群体住房保障制度的必要性和可行性。

参考文献:

[1]张敏杰.中国弱势群体研究[M].长春:长春出版社.2003.

[2]王志霞.农村弱势群体分析[J].法制与社会,2007,(12).

[3]周林.论社会排斥[J].社会,2004,(3).

[4]高阳,张静.我国城镇廉租住房制度构建的理论依据与现实基础[J].西南民族大学学报,2003,(10).

[5]崔开华等著.组织的社会责任[M].山东:山东人民出版社.2008.

(责任编辑/石银)