《劳动法》与《劳动合同法》之比较：政策制定过程

黄耿华

摘要：《劳动法》和《劳动合同法》是我国当代的劳动政策领域中两部具有里程碑式意义的法律。由于出台的时期以及社会经济背景的不同，二者的制定过程也存在差异。本文运用公共政策的理论，从政策制定的背景及原因、政策行动者以及政策制定形式三个方面分析这种差异。

关键词：《劳动法》；《劳动合同法》；政策制定过程

劳动政策是我国最重要的政策之一。由于劳动政策的影响范围极广，劳动政策的制定往往会涉及到许多政府部门和社会群体的利益，所以注定劳动政策的制定是一个复杂的过程。在我国当代的劳动政策领域中，《劳动法》和《劳动合同法》又是两部十分重要的法律，是两项具有里程碑式意义的劳动政策。《劳动法》和《劳动合同法》的出台都直接影响到中国几亿劳动者的切身利益。但由于出台的时期以及社会经济大环境的发展变化，二者的制定过程必然存在差异。这种差异主要表现在政策制定的背景及原因、政策行动者以及政策制定形式三个方面。

一、政策制定背景及原因：新劳动关系从“建立”到“规范”

中共十一届三只中全会以后，中央开始着手经济体制改革。劳动体制改革与国有企业改革是经济体制改革罗列其中。之后，因劳动体制改革的深化、厂长经理权力的扩大，劳动争议和社会不安定因素开始增加。1992年中共十四大召开，决定建立市场经济体制，并以此作为经济改革的最终目标。与此同时，随着劳动力市场的不断发展，在计划经济体制下未曾出现的劳动问题不断浮现。市场经济大潮下形成了劳动力市场巨大的人的流动，产生了劳动者本身在竞争中的优胜劣汰，大量的劳动争议、劳动保障等一系列问题也随着而来。经济结构调整和市场化使得劳动关系产生了新的矛盾，这种矛盾主要表现在劳动关系双方合法权益，特别是劳动者合法权益受到侵犯而得不到及时保护，以至于在一些非公有制企业中，打骂工人、克扣工资、延长工时、不提供劳动保护、损害工人身心健康的事件时有发生。在传媒的广泛报导下，劳动者的悲惨处境引起了全国人民和国际社会的普遍关注。在这种情况和大环境下，1994年《劳动法》终于“千呼万唤始出来”。

由此可见，《劳动法》的制定是为了适应劳动体制和国企改革以及建立市场经济的需要，为了解决因经济体制改革带来的新的劳动问题，建立在市场经济条件下不同与计划经济时期的劳动关系，保护劳动者应有的权利，缓解国内与国际舆论压力。

《劳动法》颁布以后，随着时间的推移，市场经济不断发展，许多新的劳动问题在次出现。首先表现在劳动争议的范围不断扩大。2002年全国受理劳动争议案件达184000起，涉及人数达610000人，分别是1993年的15.6倍和17.1倍。10年间劳动争议案件平均年增长率达36.3％，涉及人数平均年增长率达41.3％。虽然《劳动法》已对九四年以前新出现的劳动关系加以规范，但之后几年，劳动关系的继续变化，使得十二年前制定的《劳动法》显得有些刻舟求剑，难以与之相适应。在《劳动法》颁布的1994年，全国5000万国有企业职工均有固定的身份，“单位”一词依旧盛行。1998年，国企开始大量裁员，5000万名国企职工的绝大多数被推向市场。与此同时，不仅国企职工的劳动关系走向了市场，另有至少1.2亿农民工加入其中，个体经济组织、私营企业、三资企业空前壮大。这一系列的新劳动关系，都需要用新的劳动合同法来调节来调整和规范。劳动关系的变化，另一个表现是出现了许多新的劳动关系形式，比如灵活就业的形式。此外，虽然《劳动法》明确规定“建立劳动关系要订立劳动合同”，但在实际执行中，劳动合同的签约率却很低。全国人大常委会执法检查组2005年9月在进行劳动法执法检查时发现，各地劳动合同签订率低、期限短、内容不规范。中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20％，个体经济组织的签订率更低。一些用人单位为规避法定义务，不愿与劳动者签订长期合同。大部分劳动合同期限在1年以内，劳动合同短期化倾向明显。有的用人单位滥用劳动合同试用期，试用期过后就不续用，以此盘剥劳动者，特别是进城务工人员。许多劳动合同虽然有劳动报酬的条款，但没有写明具体数额，有的仅规定劳动者的义务和用人单位的权利，有的甚至规定“生老病死都与企业无关”、“发生事故企业不负任何责任”等违法条款。有些用人单位签订劳动合同不与劳动者协商，甚至让劳动者在空白合同上签字。在这种情况下，制定《劳动合同法》对解决上述问题势在必行。

由此可见，与《劳动法》有所不同的是，《劳动合同法》是在市场经济不断深化的前提下，为规范比九四年《劳动法》颁布时更复杂、更多元化的劳动关系，解决新出现的而按《劳动法》很难妥善处理的劳动争议，特别是为解决劳动合同签约率低等问题而制定的。当然，《劳动合同法》也是对《劳动法》中关于劳动合同部分的改进和具体化，使其更具有操作性。

二、政策行动者：从“一元主导”到“多元博弈”

公共政策行动者一般包括国家行动者（state actors）和社会行动者（societal actors）。就劳动政策次系统而言，在我国，国家行动者主要是作为国家最高权力机关和立法机构的全国人大，作为国家最高权力机关执行机关和最高行政机构的国务院，以及国务院组成部门之一和专门负责劳动政策及其实施的国家劳动部（现改名为劳动和社会保障部），另外，还包括全国政协和地方政府。当然，不可否认，中国共产党在是中国公共政策的重要行动者。社会行动者方面主要是以中华全国总工会为代表的工会组织，以中国企业家联合会为代表的雇主组织，研究劳动问题和政策的研究机构和学术组织，关心劳工问题的各类非政府组织。

比较《劳动法》和《劳动合同法》的政策行动者，不难发现，在国家行动者方面两者差别不大。中国共产党都在其中发挥核心的领导作用，劳动部在其中扮演倡导者的角色，积极筹划法律的制定。不同之处仅在于1998年劳动部改名为劳动和社会保障部，由劳动和社会保障部继续鼓动《劳动合同法》的制定。国务院和全国人大都曾在《劳动法》和《劳动合同法》的制定过程中当过“把关者”，分别将两部法律一度排除在议程之外。值得注意的是，全国政协在这两部法律的制定过程中都起积极的推动作用，当然，这与劳动部（后来是劳动和社会保障部）的积极游说不无关系。

在社会行动者方面，全国总工会的在这两个法律的制定过程中都利用自己掌握的舆论工具为制定创造有利的舆论环境，同时利用自己的媒体以及其全国性的组织网络，给立法者施加了很大的压力，推动法律的制定进程不断向前发展。

在另一方面，雇主组织及跨国公司在《劳动法》和《劳动合同法》的制定过程中却扮演着不同的角色。代表雇主利益的雇主组织及跨国公司在《劳动法》的制定过程中反应不是很强烈，其声音几乎没有被听到。在与代表劳工利益的全国总工会的对决中明显处于下风。而在《劳动合同法》的制定过程中，雇主组织及跨国公司反应十分强烈。其间掀起了一场外商“撤资风波”。据《21世纪经济报道》的描述，4月23日，上海《劳动合同法(草案)》研讨会上，上海跨国企业人力资源协会的代表徐婷婷(加拿大籍)在发言时指出“如果实施这样的法律，我们将撤资。”该协会代表54家企业，拥有26万职工。该“撤资风波”显然传达出来的这一信息却是正确无误的：与在《劳动法》的制定过程不同，雇主组织及跨国公司正在《劳动合同法》的制定过程中扮演不可忽视的角色。1994年《劳动法》制定时，市场经济处于起步阶段，跨国公司在中国数量有限，中国的雇主组织也还十分弱小，与中国总工会相比，在组织资源和政治影响力方面有相当的差距。随着市场经济和全球化的不断深化发展，十二年来跨国公司在中国的数量迅速增加，力量不断增强，对中国整体经济的影响不断扩大，对中国公共政策的影响力也在日益增大。与此同时，雇主组织也有一定的发展。因而，在制定《劳动合同法》的过程中，听到“外资”的不同声音，出现外商“叫板”的现象就不足为奇了。

三、政策制定形式：从“闭门造法”到“开门立法”

《劳动法》的立法工作从1979年开始一直到1994年，断断续续地经过了四个阶段（如下表所示）。但纵观《劳动法》15年的艰苦而漫长的立法过程，不难发现《劳动法》的制定基本还属于中国典型的立法模式。由中国共产党提出立法意向，并在立法过程中一直处于领导地位；国务院劳动部起草草案，积极推动立法进程；全国总工会为立法创造舆论环境；全国人大常委会审议并通过《劳动法》。虽然劳动法学家也以参加草案讨论的方式积极参与了立法过程，但对于利益与《劳动法》密切相关的劳动者来说，他们并没有恰当的方式表达声音、参与制定过程，立法大门并没有向他们敞开。

《劳动合同法》在制定过程中虽也坚持了党的领导，由劳动和社会保障部起草草案，报送全国人大常委会审议，但与《劳动法》制定不同的是，《劳动合同法》的审议的过程中，鼓励各地先出台有关规范劳动合同的地方法规，予以实施；同时调动有关各方面对该草案进行着调研和论证工作。这些都加强了立法的参与度，注重立法的科学性。2006年3月20日，全国人大常委会办公厅正式向社会公布劳动合同法草案，并在接下来的一个月内广泛征求公众意见。全国人大常委会办公厅发出通知，请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等有关单位的意见，于四月二十日前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。通知还请社会各界群众就草案展开讨论。相关意见可寄送各省、自治区、直辖市人大常委会，也可直接寄送全国人大常委会法制工作委员会，或电邮至中国人大网站。

《劳动合同法》在制定形式上对《劳动法》的突破表现在其在制定过程中公布《劳动合同法（草案）》并向公众广泛征求意见，使得与利益与该法密切相关的劳动者有恰当的途径参与法案制定。如果说《劳动法》是传统的“闭关制法”的话，那么，《劳动合同法》在制定形式上就是“开门立法”。

四、结论

由于出台的时期和社会经济背景的不同，中国当代劳动政策领域中两项最重要的政策的制定过程存在差异。九四年《劳动法》的制定是为了适应经济体制改革的需要，建立市场经济条件下的新的劳动关系；而《劳动合同法》是在市场经济不断深化的背景下，为规范随着市场化不断深入而变得更复杂、更多元化的劳动关系，特别是为解决劳动合同签约率低等问题而制定的。代表雇主利益的雇主组织及跨国公司在《劳动法》的制定过程中没有多大作为，其声音几乎没有被听到，在与代表劳工利益的全国总工会的对决中明显处于下风；而在《劳动合同法》的制定过程中，雇主组织及跨国公司的利益诉求表达得十分强烈。《劳动法》的立法工作虽然进行了几十年，但基本还属于中国典型的“封闭式”立法模式。而在《劳动合同法》的制定过程中，劳动者有恰当的途径参与法案制定，在制定形式上开始趋向“开门立法”。

参考文献：

[1]邢新民、桂敏杰：《<劳动法>概述》，载《中国工运》，1994年21期.

[2]国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编：《2002年中国劳动统计年鉴》，北京： 中国统计出版社，2002年.

[3]岳经纶：《中国劳动政策：市场化与全球化的视野》，北京：社会科学文献出版社，2007年4月.