行政问责应首问“第一责任”

李　鸷

摘要：“第一责任”问责是税收行政执法问责的重系，针对如何有效启动“第一责任”问责机制，以真正发挥其规范税收行政执法的依法治税目标的“龙头”拉动效应的问题，文章从法制、体制、制度、考核、机制等层面着手，提出税收行政执法问责应当首问“第一责任”的创新主张。

关键词：税收；执法；第一责任；问责

税收行政执法问责是规范税收行政执法的保障途径，在于它具有通过依法治责来实现依法治权，最终实现依法治税的功效。本文基于国务院《全面推进依法行政实施纲要》对行政问责的全新要求，针对税收行政执法问责乏力的现状，依照治税重在治权、治权重在治责、治责重在问责的逻辑主线，对税收行政执法“第一责任”问责问题进行探讨。

一、制定法制化的“第一责任”问责规范

加速推进税收行政执法问责的法制化建设进程，确保税收行政执法的“第一责任”问责有法可依。加速推进行政执法监督以及行政执法问责的法律法规建设进程，适应国务院《全面推进依法行政实施纲要》对强势推进依法行政进程的全新要求。尽快制定出台“税收行政执法问责法”，特别是加速推进作为税收行政执法问责核心的“税收行政执法第一责任问责法”的立法进程，能够有效填补现行的对税收执法“第一责任”问责中的法制空白，以法制化的途径确保行政执法监督与行政执法问责，特别是确保“第一责任”监督与“第一责任”问责的刚性。通过立法，能够确立有关纲领性的法律规范，以对“第一责任”问责的责任主体、“第一责任人”及“第一责任”等准确界定，同时明确“第一责任”问责形式、“第一责任”问责监督管理机构及相应问责责任等问题。这既利于确保有关行政执法监督与行政执法问责及“第一责任”监督与“第一责任”问责相关的政府规章与部门规章、制度与办法的统一，更利于使“第一责任”问责具备法制保障，实现税收行政执法“第一责任”问责有法可依的法制目标。

二、确立超然化的“第一责任”问责体制

确立超然化的“第一责任”问责体制，是确保“第一责任”问责的体制性保障。可以成立地位独立并且专门行使“第一责任”问责职能的税收行政执法监督管理机构，诸如“国家税务总局税收行政执法监督管理司”，专司税收行政执法监督管理职能，包括行使税收行政执法“第一责任”问责职能，并于各级税务机关设置相应的职能对口的税收执法监督部门，实行税务系统内部自上而下的垂直行政管理体制，以矫正现行双重地方税收管理体制下来自地方政府对“第一责任”问责行政干预的体制性缺陷。同时，能够防止因作为执法单位内部职能部门而无从真正发挥对“第一责任”超然内部监督职能的问题，从监督与问责体制上确保客观公正监督、公正考核、公正追究的问责绩效。

三、制定明晰化的“第一责任”问责制度

制定明晰化具有可操作性的“第一责任”问责制度，是确保税收行政执法“第一责任”问责的制度性保障。针对现行专门规范税收有关行政执法问责制度对“第一责任人”规定不甚明晰及“第一责任”问责制度缺位问题，及其从源头上诱发的税收行政执法问责不力等制度安排中的缺陷，急需在“税收行政执法第一责任问责法”的基础上，制定出台部门规章效力级别的“税收行政执法‘第一责任问责制度”。制定出台“第一责任”问责制度，并赋予其政府规章或部门规章的较高效力层级。在明确规定各级税务机关的“一把手”就是本单位税收执法的“第一责任人”界定各单位或各部门的“一把手”就是本单位或本部门税收执法的“第一责任人”的基础上，按照“有权必有责，用权受监督，违法受追究”的要求，配置作为“一把手”的“第一责任人”以相应的税收行政执法“第一责任”，规定完备的“第一责任”监督形式和富有操作性的“第一责任”问责办法。再同时规定行使“第一责任”职权的问责机关或问责部门对于“第一责任”问责中的不追究、追究不力、违法追究等过错追究责任进行再追究的保障性规定，以解决现行制度中“领导责任”就是“第一责任”等模糊规定所造成的“第一责任”事实上的虚设问题。使“第一责任”问责真正做到“有法可依”。

四、实行刚性化的“第一责任”问责考核

在税务系统内部强化对“第一责任”问责情况的考核，实行刚性化的“第一责任”问责考核，是确保“第一责任”问责的理念性保障。按照《全面推进依法行政实施纲要》强化对依法行政工作的考核要求，以淡化“收入至上”的“政治治税”主导下的税收任务的刚性考核，将依法行政工作状况作为评议考核“第一责任人”履行依法行政治税“第一责任”和政绩评价的重要依据。这需要出台对于税收执法“第一责任人”依法洽税质量考核的有关制度和办法，突出各级税务机关的税收执法质量考核在“第一责任人”政绩考核中的重心位置，特别是税收行政执法问责质量考核对“第一责任人”政绩考核的决定性地位。这需要出台有关对“第一责任人”依法行政质量进行考核的制度办法，突出执法质量考核在本单位和本部门政绩考核中的重心位置，特别是强化对本部门、本单位税收行政执法过错追究质量的考核，对不依法追究税收行政执法过错责任的单位，过错追究工作开展不力、违法过镨追究或不依法追究税收执法过错追究责任的单位，实行“一票否决”的执法质量考核制度，依法认定其税收执法质量为不合格，并提请有关部门追究其过错追究工作中“第一责任人”的过错责任，使“第一责任人”真正将工作重心投放到依法行政的法治轨道上来，并进而充分发挥其依法问责的“龙头”拉动效应，形成本单位或本部门自觉依法问责的利益共同体与责任共同体。从根本上强化其“责任至上”的法治理念，为推行“第一责任”问责奠定坚实的思想基础。

五、实行“阳光化”的“第一责任”问责机制

加大对“第一责任”问责情况的透明度，以形成广泛接受社会各界再监督的“第一责任”问责保障机制。针对“第一责任入”在各级税务机关中所处的特殊地位，就需要按照《全面推进依法行政实施纲要》关于“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”的纲领性要求，依托信息化的监督手段，构建对“第一责任”问责实行有效外部监督的“阳光化”的再监督机制。推进税务机关与外部各该监督机构之间的信息共享进程。畅通对“第一责任人”依法履行“第一责任”情况的监督渠道，包括接受人大监督，政协民主监督，人民法院法律监督，监察、审计、检查等的专门监督，新闻舆论监督等。同时，推行“第一责任”履行及问责的“公示制度”，通过公报、网站、报纸等媒体对外公布，使税收行政执法“第一责任”问责受到刚性约束。