我国环境影响评价制度中公众参与的现状与完善

王生珍

一、环境影响评价制度中公众参与的状现

除《环境保护法》和相关环境污染防治立法外，2002年10月以前中国的环境影响评价制度主要规定于《建设项目环境保护管理条例》之中。但是这些法律法规只是对公众参与环境影响评价制度作了一个原则性的规定，至于如何实施，公众参与的方式，范围，程序等，都没有作出详细的规定。在新颁布的《环境影响评价法》中，由于将规划和建设项目都列入环境影响评价的范围，因此有关公众参与的法律规定也得到了极大的加强。

(一)对规划的环境影响评价中的公众参与。

在《环境影响评价法》中，将应当进行环境影响评价的规划分为综合利用规划(含土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划)和专项规划(含工业、农业、畜牧业、林业能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划)以及放射性固体废弃物处置场所选址规划等。其中，对于综合利用规划的编制，根据《环境影响评价法》的规定，“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”

对于专项规划的编制，法律规定“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。并且该法还专门就专项规划环境影响评价的公众参与作出规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

(二)对建设项目环境影响评价中的公众参与。

对建设项目的环境影响评价是结合建设项目的四个不同实施阶段进行的。

首先，立项阶段。在建设项目的立项阶段，按照《环境影响评价法》的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”此阶段法律没有规定公众参与。

其次，编制环境影响报告书(表)阶段。根据环境保护行政主管部门的决定，由建设单位编制环境影响报告书(表)。按照规定，建设项目的环境影响报告书(表)应当在可行性研究阶段完成。此阶段法律也没有规定公众参与的条款。

再次，环境影响报告书(表)的报批和审批阶段。建设单位应在可行性研究阶段报批建设项目环境影响评价报告书等。但是，铁道、交通等建设项目则可以在有权审批的环境保护部门同意的前提下，在初步设计完成前报批。关于公众参与，法律规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”此外，《环境影响评价法》规定，对建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。但是，是否应当组织公众参与讨论，法律也没有规定。

最后，制作环境保护篇章阶段。在环境影响报告书(表)获得通过后，建设单位就要开始制作建设项目的初步设计。其中必须有环境保护篇章，内容应当包括：环境保护措施的设计依据；环境影响报告书或环境影响报告表及审批规定的各项要求和措施；防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环境保护投资的概预算等。由于制作环境保护篇章属于建设单位的义务，因此，我国法律也没有有关公众参与的条款规定。

综上所述，新颁布的《环境影响评价法》较之于过去施行的环境影响评价制度在公众参与条款的规定上已经有了长足的进步。但是，该法仍然存在着一定的缺陷。

二、我国环境影响评价制度中公众参与机制的缺陷

我国2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与的规定虽然有了实质性的进步，但是与国际上的其他先进国家相比，我国在公众参与环境影响评价制度建设上还存在着许多缺陷，主要表现在：

(一)现行立法过于原则和抽象，缺乏可操作性。

目前，我国法律尚未对公众参与环境影响评价制度做出系统、明确、具体的规定，只是零星地在各种法律法规中。有相应的规定在《宪法》《环境保护法》中，但只为公众参与提出了原则性的法律依据；在《水污染防治法》《环境污染噪声法》和《建设项目环境保护管理条例》中关于公众参与环境影响评价的规定则过于原则、笼统、不具有可操作性，对其法律效力也无明确规定；新颁布的《环境影响评价法》虽然在其第5第11和21条原则性地规定了国家鼓励公众参与的条款，但在实际的操作过程中对于诸如公众如何参与、哪些阶段参与、以及如何保障公众参与等法律实践中的问题，有待于明确规范的内容。另外，对公众参与环境影响评价的权利、途径、程序等内容缺乏具体规定。

(二)未将公众参与环评的方式制度化，信息交流双向反馈性差。

《环境影响评价法》第11，第21条规定，规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前，举行论证会、听证会、或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”，因为这种做法并没有违反法律规定的要求。其结果，很可能造成单纯的公布信息，只是单方面的信息披露，公众只能被动的接受信息而无法有效地与单位沟通，在效果上远差于听证会等双向互馈交流的形式。

(三)公众参与形式单一，公众参与度不足。

当前的公众参与形式单一，公众只有很小的协商参与权，仅限于接受调查，或参加相关的听证会或论证会。即使是参加听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数，也是由组织者自行决定，这常常引发对与会代表身份的置疑，削弱了会议的公正性。此外有些相关部门假借对公众专业知识的担忧，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监督权受到蔑视。公众参与度不足体现在：介入到环评过程的时间较短；多为被动牵涉其中，主动参与的类型较少；各种环保团体和部分公众参与身份没有明确界定，主动参与缺乏

进入渠道和信息支持。据不完全统计，我国的环保社团约有1600多个，其中全国性的环保社团有100多个，校园环保社团184个(截至2001年4月)，而这些社团很少能进入环评工作。

在我国，专家评审是当前公众参与一个很重要的组成部分。然而，专家的选择只由相关的政府机构指定，虽然在新通过的《环境影响评价法》中规定参加评审的专家将从按国家环保总局规定设立的专家库中随机择取，并对环评实施后仍产生显著不良环境影响的，要依据具体原因追究责任。但实际操作却很困难，部分专家在独立审查时会受到所在部门利益的压力，其独立性和客观性无法得到充分保证。

(四)公众参与环境影响评价意识比较低。

纵观中国发展历史，我国对环境保护工作的重视程度与日俱增，但还是跟不上时代的发展。公众参与环境评价的意识还是很低，群众的环境保护意识主要集中在环境遭到污染后，该如何行使权利予以追究责任的“事后”的意识上，针对预防环境污染的“环境影响评价制度”的事前意识不强，有的群众根本不知道自己有这项权利，对于如何行使更一无所知，有的群众甚至认为这项权利可有可无，采取无所谓的态度。根据国内的多项调查结果，我国居民的环境意识呈明显的二元结构，即“日常生活环境意识”较高，而“生态环境意识”则处于低水平，这是一种典型的“自我保护型”的环境意识。这是我国公众环境意识的一大特征，也是问题所在。国家环保总局和教育部调查显示，多数被调查者的环保概念较为模糊，多数人对“治理污染措施”的认知还停留在环境卫生的层面上。总之，在我国目前的状态下，环境影响评价制度中的公众参与意识比较低，与国际上的水平还存在差距。

(五)环保政务的透明度较差，公众参与缺乏有效性。

环保政务是指政府环保部门的行政行为和环境信息。内容包括环保机构设置、职责权限办事程序、职业纪律、投诉电话等。涉及的政务有排污收费、建设项目管理、排污申报、环境执法、环境影响评价、环境信访、环境监测以及环境信息发布等。在我国特定的国情下，环保部门通常对一些敏感的问题保密，有些信息的发布也不够全面、公开。从而使公众对一些具体问题了解得不够透彻，在很大程度上影响了公众参与环境影响评价，导致对一些建设项目作出不符合实际的评价，公众无法提出合理化建议，给人以走过场的形式，削弱公众参与的作用，公众参与的有效性大打折扣。

三、我国环境影响评价中公众参与制度的完善

(一)广开渠道，完善信息公开制度。

完善信息公开制度是对公众知情权的落实，要充分利用各种大众传播媒体宣传环保知识，公布环保信息。当前要特别重视互联网的发展，各地政府部门应该大力发展电子政务，将除国家机密以外的所有文件公开到政府网站，并要充分利用信息的便捷，加强与群众的互动联系，增强公众对政府的监管，提高公众对政府的信任。

(二)加强环境宣传教育。

加强环境宣传教育工作对我国环境保护工作具有重要作用，环境管理部门应加大环评的宣传力度，一个项目立项后，要利用广播、电视等各种媒体宣传，并把宣传海报贴到公众可以看到的地方，从意识上唤醒公众参与的热情。公众对于环境的关注实际上是公众对包括发展权在内的人权的一种体现。对公众进行环境的普及教育，帮助公众树立可持续发展观念，加强环境道德教育、环境警示教育和环境安全意识教育，树立环境安全观念，增强公众环境法制观念和维权意识，提高公众参与的责任感和自觉性。

(三)环保政务公开。

环保政务公开是指政府环保部门利用公共媒体向公众公开自己的行政行为和环境信息。加大政府行为的公开化，增加环保工作的透明度。公众有权知道自己生活的环境质量，使公众从关注切身利益开始参与环境保护。只有实行政务公开，公众才能真正拥有环境知情权、参与权和监督权，从而更有效地维护自己的合法环境权益。政务公开这一“阳光工程”的实施，在树立环保系统的新形象，推进环保系统整体工作的同时，也解答了基层群众最关心和最需了解的问题，将激发公众参与环境保护的热情，并为公众参与环境保护提供了坚实的基础和政策保障。

(四)建立环境公益诉讼制度是公众参与的法律保障。

环境公益诉讼，是指环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众(包括个人、集体)、社会团体等作为公共利益的代表人，对行为人提起民事、行政或刑事诉讼的诉讼制度。我国在环评活动中，要保障公众参与权的有效行使，必须建立环境公益诉讼制度。一方面，环境公益诉讼的建立可以使公众就规划、建设项目或决策机关违反《环境影响评价法》的行为或疏漏提起环境公益诉讼；另一方面，当公众参与主体的环境信息权和参与决策权受到侵害时，公众可以通过环境公益诉讼制度使公众参与环评的权利得到救济。

注释：

①蔡守秋主编，环境资源法学教程，武汉大学出版社2006年版，第192页

②蔡守秋主编，环境资源法学教程武汉大学出版社，2006年版，第194页