借政府信息公开 促政府网站群整体发展

陈宏晓

近几年来，各级政府对政府网站建设越来越重视，使政府网站在政务公开、办事服务、互动交流等方面都有了明显的改观。不仅如此，各级政府还加大了对政府网站群的建设力度，通过评比评测等手段，不断提高政府网站群的整体建设水平。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，为政府网站群建设提供了有力的法律保障。

一、政府网站群建设情况

政府网站群也称为政府网站集群，是指以政府门户网站为核心，部门网站和相关单位网站以及所辖下一级政府的门户网站为基础的政府网站集群，网站群是网站建设的高级形态。通过网站群的建设，可以有效整合各部门网站的信息资源，实现各网站之间的互联互通、信息共享、协同应用。

政府网站群发展同政府网站发展紧密关联，也将经历三个阶段：第一是从无到有阶段，即技术导向阶段，重点解决网站群的有无问题。第二是从有到全阶段，即内容导向阶段，主要解决政府网站群内容多少的问题。第三是从全到细阶段，即服务导向阶段，主要解决的是政府网站群提供服务质量好坏的问题。目前，政府网站群建设正由从有到全阶段向从全到细阶段的发展过程中。

政府网站群有四个特性，分别是联通性、共享性、层级性、协同性。联通性就是网站之间有关联，以门户网站为核心实现与各个子网站的互联互通，子网站之间也有关联，从而组织成为一个相互联通的网站群集。共享性是指网站群信息可以相互共享、互通有无。层级性是与我国行政体系相对应，分为中央、省和直辖市级、地市级、县区级、乡镇五个层级，整体呈金字塔形状，需要说明的是，最基层的政府网站群建设在县区级比较合适，而乡镇级的网站一般仅作为站点出现，不能也没有必要再建立乡镇级的政府网站群。协同性是指网站之间相互协同处理实现网站群某个功能。其中联通性和共享性是网站群所具有的特性，层级性和协同性是政府网站群区别其他网站群最明显的特征。

政府网站群的组织架构可以分为三种形式：松耦合、紧耦合和两者兼有。其中松耦合是指各单位独自建站，通过网站链接形式组成集群，比如中央政府门户网站与部委及各省市区的网站就是松耦合的；紧耦合是指统一规划，统一标准，建立在统一技术构架基础之上，实行分级管理，分级维护；还有许多网站群建设是松耦合和紧耦合两种形式结合起来，只不过是哪种形式所占比重比较大的问题。

政府网站群建设目前存在的问题：

一是形式上的建设多于实质性的建设。为了体现以本级政府门户网站为核心的政府网站群整体效果，多数政府网站通过在头部显著位置放置政府门户网站标志来体现所属的政府网站群，比如省级政府网站添加中央门户的标志，地市级政府网站添加省级政府门户网站的标志等，表示该政府网站是隶属于上级政府网站的子网站。但标志也仅仅起到一个标识关系的作用，很多网站群并没有后续的实质性手段去发展政府网站群整体水平。这在地方政府网站群的建设中尤其突出，打开一些市级政府网站，虽然都添加了同一个网站群的标识，但这些网站的建设规范和建设水准等方面都存在比较大的差距。

二是数据共享交换功能比较弱。政府网站群建设除了要建设好各个子网站外，更重要的是提供网站群的一体化服务，这就需要各个网站之间能够进行数据的共享交换。这种数据共享交换不单是数据推送和整合，而是数据在网站之间进行无缝处理。目前，政府网站群的数据共享交换还比较弱，表现在政府门户网站的办事服务事项方面，能够实现全流程网上办理的事项还很少，多数还只是办理事项的预提交。

三是条块上存在竞争。在政府网站发展过程中，有些垂直部门网站建设步伐要大大领先于地方政府网站建设。他们先行制订了整个垂直系统网站的建设标准，由于他们业务比较单一，垂直管理关系密切，上下统一建设相对简单。这样造成地方政府在网站群建设中与这些垂直部门网站建设要求产生一些不兼容的地方，规范起来有一定困难。对垂直系统下属部门而言，他们不仅要应付垂直系统上的要求，又要符合本级政府网站群建设规范，处于两难的境地。

二、政府信息公开建设情况

自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）公布以来，各个地方纷纷颁布了各地的政府信息公开规定，并于2008年5月1日前相继建立起政府信息公开系统，为老百姓免费提供政府信息资源。根据各个地方政府信息公开系统建设情况，以地市级政府为例，大致归纳为三种模式：

1、紧密型：即建立一个市级统一的政府信息公开平台，各个部门的政府信息公开内容通过这个平台进行存取和展现。首先要确立市级的政府信息公开目录和信息规范标准，在这个基础上建立统一的政府信息公开平台，各个政府部门在这个平台上建立各自的政府信息公开目录，并添加相关信息数据，形成各个部门自己的政府信息公开内容（见图1）。

这种方式能够把所有信息公开数据都集中在一起，进行统一数据管理、统一帐号管理、集中数据交换。从技术角度和协调管理角度，实现比较容易，可操作性强，数据集中也方便日常管理和维护。

2、松散型：即各个部门的政府信息公开系统之间是相互独立的。各个部门按照统一要求建立各自的政府信息公开目录，遵循规定的信息规范建立各自信息公开系统，把数据录入维护到各自平台上，本级政府则通过即定的信息规则和交换协议提取各个部门的政府信息公开内容到本级的政府信息公开平台上，形成本级政府的政府信息公开目录（见图2）。

这种方式能够使各个部门的政府信息公开平台建设更加灵活，但这种方式的建设周期长、协调力度大、非可控因素多，整体效果不如紧密型方式。

3、形式型：即只是简单的内容整合，没有政府信息公开系统。有些地方由于种种原因不能赶在《条例》正式实施前推出政府信息公开系统，就只能在梳理整合数据的基础上，以链接等简单方式形成政府信息公开内容。

这种方式需要本级政府梳理信息资源，建立市级政府信息公开目录，各个部门根据市级目录建立各自的信息公开目录。由于没有共享和交换平台，政府信息公开内容只是一些内容的链接。这种方式下，本级政府和各个部门的政府信息公开是完全独立的，不能实时更新和交互，实现效果比较差。

在现阶段政府信息公开与政府网站之间还存在两个比较显著的问题：

1、“两张皮”现象比较严重。

政府信息公开与政府网站有很多相同栏目，如机构领导、机构职能、政府文件等。由于政府信息公开是独立开展的工作，与政府网站建设往往不在同一个平台上，同样信息需要在两个系统中分别添加，这样容易造成两边数据不统一。而实际情况也多是如此，政府信息公开维护主要是办公室人员，政府网站维护主要是信息中心人员，两拨人维护各自的系统，又没有形成必要的联系机制，容易造成政府信息公开与政府网站内容不同步，甚至是不一致，而一旦出现问题，相互之间也容易推诿责任。

2、政府信息公开与政府网站之间关系没有理顺。

政府信息公开等相关配套制度是政府网站的保障，是政府网站的基础，但在我国，政府网站于1999年“政府上网工程”就开始大力发展建设，在政务信息公开方面已经积累了大量数据，而相关制度出台比较滞后，与政府网站还需要进行融合。《条例》的出台要求以政府信息公开为主，政府网站作为其中一个载体，但由于政府信息公开建设比较晚，制度建设和保障措施还在起步阶段，而政府网站在这些方面已经积累了经验，建设相同的栏目无论是技术还是维护情况，政府网站都优于政府信息公开，因此不少地方就通过加强政府网站建设对政府信息公开进行维护。政府信息公开与政府网站之间栏目建设、数据共享、工作机制等方面，各地的做法都不尽相同。