从突发事件报道看政府网站建设中的信息公开问题

沈　懿

与传统政府信息的发布与传播相比，现代资讯、现代传播模式需要更强的政策敏感性和公信力。通过考察样本，我们发现大多数地方政府的信息公开还停留在以政府为中心的单方面发布，重宣传轻服务，轻公民的知情权与监督权；在突发事件的预防和处理中，越往基层的政府部门由于事发责任越重大，越容易卷入利益关系，从而越发影响到信息公开的选择性。如何把信息公开——特别是关系到百姓生命安全的重大突发事件的公开——作为一种明确的政府责任，让各级政府真正承担起信息公布应负的职责，是一个极为重大的政府改革议题。

近年来, 通过网络进行信息公开已经成为全球范围内最有效与最直接的发布手段，中国也不例外。在政府网站层面上, 国务院信息化工作办公室早在2006年《国家电子政务总体框架(摘要)》中已经明确提出:“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道”，“各级政府要围绕社会公众和企事业单位最关心、最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外”。一般而言, 政府信息公开主要有两方面的内容，一是规则的公开，也就是政策法规和办事程序的公开；另一个是事件的公开，特指政府工作和重大事件的公开，包括重大灾害性突发事件及其应急处理的公开。而从目前大量研究结果来看, 政策法规和办事程序的公开目前90%的地方政府网站都能做到, 尽管更新与规范程度不够，但总体结果是令社会满意的。但是, 对于重大事件的公开——特别是涉及本地区重大灾害性突发事件的公开, 结果就远不令人乐观。由于这方面信息的瞒报、谎报、迟报, 每年所造成的国民经济的重大损失以及由此引发的社会不满，已经成为建设和谐社会的一个强烈的不和谐之音。

为了考察各级政府对突发事件的信息公开程度，我们特地选取了2008年8月1日至2008年10月31日之间发生的矿难事故作为考察样本，主要出于三点考虑：第一是我国矿难事故屡禁不止, 事故频发已经成为中央重点监管对象，作为突发事件有相当的代表性；第二是一定时段内矿难事故样本较大，分布较广，有利于综合分析；第三是矿难事故在民众与媒体中间影响大，社会关注度极高。

通过网站访问和网下访谈两个渠道，我们对上述突发事件的信息公开问题进行了统计，结果如下: 2008年8月1日至2008年10月31日所发生的矿难事故共有28件（以百度搜索引擎所搜到的静态网页为准，并非这段时间发生矿难事故的实际数量），其中被市级政府网站报道的共13件，被省级政府网站报道的共17件，被国家级网站报道的共23件，另有5件没有从政府网站上找到相应的报道。（数据来源于新华网等媒体网站）

为了慎重起见, 在上述网络信息采集的同时，我们还专门对国家安全生产监督管理总局的有关负责官员进行了访谈, 进一步了解国家对于突发事故、事件报道的政策和流程。访谈结果揭示, 中央对于地方突发事件的发生始终抱着鼓励公开且要求地方政府公开发布。突发事件报道的一般流程分为正式渠道和非正式渠道两种，正式渠道是从地方安监局到国家安全监管总局，国家安全监管总局在核实后通过各自的网站对外正式发布；非正式渠道是安全监管总局为更快、更广泛地掌握事故信息，转载公共媒体对事故的报道（详见下图）。

从流程图可以看出，国家级政府网站的报道与地方政府网站的报道是独立进行的，中央政府虽然要求地方政府公开信息，但并没有对地方政府网站的报道进行直接的干预。这恰好为我们的观察结论带来了便利——由于中央和地方网站报道存在差别，通过这些差别可以分析更深层次的问题。

通过对采集数据的分析，我们从中央和地方政府网站报道的差别上可以看出三个特点：

(1)及时性(无明显差异)

从时效性来看，中央和地方没有明显差异，有时中央快于地方，有时地方快于中央，均属于合理时滞范畴。这说明在对于突发事件的信息公开上, 主要的问题是报与不报的决策问题，及时性至少在技术手段上早已不成为各地的问题。

(2)主动性(中央＞省级＞地市)

从信息公开的主动性来看，中央大于省级，省级又大于地市，这说明中央政府比地方政府更倾向于公开信息，而地方政府中的省级政府又比地级政府更有动力公开信息，这里反映出的更深层次的地方利益关系值得我们关注。

(3)选择性(中央＜省级＜地市)

从信息公开的选择性来看，中央政府的报道最为全面，地方政府则更多的是有选择性的报道，特别是地级政府的网站，所报道的主要是正面消息——比如被困人员顺利脱险，事故中未有伤亡等等, 而对于负面的消息即可能连累其政绩或造成其他不安影响，则能不报则不报道。透过这种选择性，各级政府执政理念的差别也就一目了然了。

通过以上分析，我们可以对以信息公开为指标的中国电子政务发展现状下一个基本判断了。我们可以把政务信息公开按其发展水平分为四个阶段APEA：可得性(availability)，及时性(promptness)，有效性（efficiency & effectiveness），责任性(accountability)（见下图）。

信息公开的第一阶段为可得性，也就是有没有信息公开的问题。这是信息公开的原始阶段，从我们采集的突发事件或者应急管理的数据结果来看，中国大多数政府网站已经迈过了这个阶段。

信息公开的第二阶段就是及时性，也就是能否及时公开信息的问题, 中国各级政府网站也基本做到，则只要他们想报道，就完全能够在第一时间见诸网络。

信息公开的第三个阶段是有效性，在这一阶段，信息公开要讲究效率（efficiency）和效果（effectiveness）也就是说信息公开的目的是向公众提供有效的信息，信息公开的内容是提供公众关心的信息。从这一点来说，地级政府网站达到要求的寥寥无几。许多地级政府网站报道的矿难事故，或者是伤亡特别重大以致无法回避的，或者是被困人员全部脱险可以用作正面宣传的。这说明这些地方政府对于信息公开的理念还停留在宣传层次，把信息公开当作一种宣传手段而不是一种常规的信息服务手段，即公民应该享有的政府信息服务的权利。

信息公开的第四个阶段是责任性，这是信息公开的最高阶段。政府信息公开的目的不仅仅是向公众提供有效的信息服务，而且还要把信息公开作为一种明确政府责任的手段，让政府真正承担起信息公布应负的职责。从中央级政府网站报道的程序和实际报道的事件数量来看，他们基本上是从发现问题和解决问题的目的出发，着眼于明确各级政府的责任来报道突发事件的。可以认为中央级政府网站已经达到第四阶段，并且还担负着对地方政府在突发应急事件报道上的示范功能。

综上所述，我们可以得出以下结论：

（1）按照我们的APEA四发展阶段理论（或者说四发展层次理论），可以认为，中央级政府网站已经处于责任性层次，省级政府网站处于有效性层次，而地市政府网站还停留在及时性阶段；

（2）大多数地方政府的信息公开还是一种政府为中心的导向式发布，重宣传轻服务，更轻公民的知情权力；

（3）在突发事件的预防和处理中，越往基层的政府责任越重大，也越容易卷入利益之中，这种利益关系影响到信息公开的选择性。

尽管地方政府网站在突发事件报道方面尚不能令人满意，但我们也发现了一些在这方面做得比较好的地方政府网站，比如河北省政府网站、吉林省政府网站。上述两个省级政府网站上凡是被中央级网站和主要媒体网站报道的矿难事故能找到相应的报道，且还找到未曾被中央级网站和主要媒体网站报道的矿难事故的报道。特别值得一提的是，吉林省政府网站上（http://www.jl.gov.cn/zt/yjgl/）有两个亮点给了我们很深的印象，其一是不但省政府网站在信息公开方面做得好，其所属的地级市政府网站也在此方面表现突出，比如吉林省采集到的突发事件比较集中发生在延边州和白山市这两个地级市，通过对他们的网站的访问都找到了相关事件的报道，这说明政府网站有上行下效的导向——地方看省，省监督地方；其二是吉林省政府网站的应急管理专栏做得很好，既规范又详尽，特别值得其它地方政府网站学习和借鉴。

(作者单位：北京大学网络研究中心本项研究得到国家自然科学基金重点课题“利用电子政务建设服务型政府的基础问题研究”（70533020）的资助，是该课题的阶段性研究成果之一)