浅议信息系统工程建设中的监理问题

刘彦凯

近年来，以信息技术为代表的科技革命突飞猛进，信息化已经成为一个国家经济和社会发展的强大动力，我国已把推进信息化作为增强综合国力的战略选择。然而，随着信息化进程的不断深入，由于主、客观的原因，信息系统工程建设中的质量问题显现出来，为此，原信息产业部借鉴国家建设部对土建工程质量管理的经验，在2002年11月29日下发了“信部信（2002）570号《关于发布信息系统工程监理暂行规定的通知》”的文件，以此来规范、指导和强化信息系统工程的质量管理工作，继而，不少地方政府也出台了相应的管理制度与规定，于是乎，信息系统工程监理行业便“应需”而生,信息系统工程建设介入监理的比例逐年加大。

截止到目前，文件下发已六年有余，各地、各部门对这一管理机制运用的如何呢？据笔者考察，与文件的初衷还有较大的差距，主要表现在：一是建设单位对信息系统工程实施监理的问题了解不多、理解不深、运用不当；二是信息系统工程监理这一新兴行业的运作程序亟待细化与规范。

如何改变现状？笔者认为应先解决理念的更新，即从正确地理解与重视以下问题做起：

一、信息系统工程建设为什么要启用监理机制

有人片面地认为，启用监理只不过是一个形式，是为项目主持人开脱责任，花钱买“保险”而已，其实不然。众所周知，信息系统工程建设，是依托着计算机、网络、软件、流媒体等高科技产品与技术的支撑，这类知识和相应的操作技能，对于甲方（建设单位）来说多为陌生的，也就是说，存在着严重的“信息不对称”问题，故此客观地讲，就多数信息工程建设项目而言，甲方自身是无法，也不可能会全方位的掌控与鉴别乙方（承建单位）所提供和施实方案的可行性、技术的先进性、质量的可靠性、预算的合理性，为此，有必要借助外脑和外力，取人之长来补己之短，信息系统工程介入监理就是重要的举措之一。

二、明确与摆正三方关系

建设单位与承建单位为合同关系；建设单位与信息监理单位也为合同关系；信息监理单位与承建单位不是合同关系，而是监理与被监理的关系。

三、信息工程监理的内容

欲启用监理机制，首先要了解监理介入工程后应该有哪些作为。简洁的讲，就是通过“旁站、测试、评审、抽验”等质量监控手段和“图表控制法、网络图控制法、香蕉曲线法”等质量控制手段来实现“四控、三管、一协调”。“四控”即质量控制、进度控制、变更控制、成本控制；“三管”即合同管理、信息管理、信息安全管理；“一协调”即协调各方关系。

值得一提的是，在信息监理的众多监控手段中，“旁站”是其他一切监控手段的基础，可以说，在信息监理的全过程中，不采用“旁站”就无法验证其他监控手段的有效性和时效性。如何正确地实施和考核监理工作呢?分述如下：

(一)“四控”

1. 质量控制。分为前期预控、过程控制与分析。

前期预控：即为便于项目顺利开展，有利于监理单位进行监理和最后项目验收，监理单位应首先对甲、乙双方所签订的合同内容进行审核，并将所有与项目相关的技术和保障方案等纳入合同的附件。监理单位对项目承建单位提供的“质量保证体系计划方案”，通过评审、评估、监控等手段给出结论性意见，依据评审或评估的结果，由承建单位对自己的“质量保证体系计划方案”不足的部分进行修改完善，做到切实可行。

过程控制与分析：

一是在日常的过程控制中一般采用“旁站”和“抽验”的方法。“旁站”可以通过信息监理师的“监理日志”和信息监理的“会议纪要”来记录、反映监理过程中的情况，如发现问题将以“信息监理通知单”的形式进行“协调”解决。“旁站”是设备到货验收的唯一手段(包括货物落地、开箱、通电和调试)，亦是验收软件开发、电子机房系统建设、通用电缆布线系统等的重要手段。“抽验”是检查隐蔽工程质量问题的最好方法，可以直接地发现和解决问题。

二是在项目建设达到某一里程碑（阶段）时，要按信息监理工作对照表中对这一阶段的要求，对阶段性成果进行评定，其手段主要采用“评审、测试”。甲方负责召集专家，监理单位组织承建单位、建设单位，对阶段性成果进行“评审”并将结论记录在案。“测试”包括对成果的“硬”（如仪器、设备）测试和“软”（如使用测评软件）测试，并将测试结果记录在案。“分析”指对“评审”和“测试”结果进行的量化分析。

2.进度控制。分为实施前控制和实施过程的控制。从理论上讲，监理的进度控制手段是“图表控制法、网络图控制法、香蕉曲线法”，但在实际工作中，进度控制也离不开“旁站、测试、评审、抽验”。

实施前控制：乙方应按合同条款中规定的进度要求，编制出实施进度计划并提交监理单位进行“评审”。进度计划应包括开发进度、设备到货、设备调试和工程进度等。

一是进度计划“评审”。此过程采用“评审”手段进行监控，其主要监控的方法有：是否将项目进行“阶段”划分；是否有“里程碑”标识说明；是否有“关键路径”的描述说明；是否有“网络图”说明，以及是否可行。

二是会议纪要“评审”。会议纪要应记录在案，并通过“监理通知单”的形式将纪要内容送达乙方，责其按纪要和监理通知单中所列问题进行修正并报审。

实施过程控制：在信息项目实施过程中，必须以“旁站”的监控手段掌控影响进度的因素。

一是对照乙方提供的“关键路径图”，找出与关键路径对应的工程点，并列为确保进度的监控“点”。

二是对此“点”的监控，现场监理师应在“信息监理日志”中对进度情况进行重点描述，如果发现影响“关键路径”进度的因素，立即通知总监理师，并以“监理通知单”的形式送达乙方现场项目经理。

三是在信息项目工程实施中，监理师要实时、准确的收集来自各方的进度信息，汇总后呈交现场总监理师。在信息监理例会上，总监理师要将进度情况向与会各方通告，并提出具体要求，形成会议纪要，各方签字后送达各方。

四是依据“监理工作对照表”对各阶段工作内容的进度进行检查，对每一个阶段成果进行“评审”。

五是对于由于“变更”引起的工期延长，监理师必须做到有据可查（变更起因及甲、乙双方的审批意见和签字）。

六是对于各种“借故”拖延工期的情况，现场监理师先口头协调，如协调不果时，必须采用“监理通知单”，以书面形式告知各方。

3.变更控制。引起变更的因素很多，但总结起来主要有以下两个方面：

①软件开发中的“变更”。起因一般为初始调研不充足，造成数据流图和实际不符或不详以及随着甲方工作深入引发的新需求。如需“变更”，应填写“变更申请单”，履行“变更”程序及相应的手续。

②硬件环境建设的“变更”。如在网络、布线、机房、信息安全、流媒体等工程中的变更，大多数为设备或实施方案的变更，这类变更一般不影响工程总体方案。如已选设备型号在订、供货时发生了意外，须用新型号替代，只要不涉及价格问题，甲方一般都会同意，但必须填写“变更申请单”，待批准后方可进行“变更”。

4.成本控制。成本控制作为监理全过程来说，前期介入是关键，一般分为前期预控和过程控制。

前期预控：

①从制作招标文件入手，对成本进行合理控制，提供合理的中标价格参考，采用科学的评标机制。

②评审方案中的各种报价明细，提供合理的价格范围（一般情况下不建议采用最低价中标，因为没有合理利润的标是不会有好的施工质量和后期维护的）。

③对投标方案进行详细的审核，审核其包含的内容是否涵盖了项目需求的全部内容（功能指标与性能指标）。

过程监控：

①严格控制项目建设进度，因甲方原因造成的停工时间在一周之内的，应及时向乙方说明；如在一周以上的应以“暂停项目建设通知单”的方式告知乙方，乙方可暂时撤离现场，总进度可将此段时间除外。停工时间过长的，应和所有参建方协商解决。这样可以避免成本的大幅度递增。

②严格控制总体方案的变更和增加合同外的内容。

③严格控制变更建议方案的提出，确实需要变更并要增加成本时，须得到甲方同意并办理相应手续，还要报监理单位备案，以便增加相应的监理范围。

④严格执行中标金额或合同金额。

⑤项目进行中的阶段性付款，乙方应首先填写“付款申请表”，监理单位在意见栏内填写意见并加盖“监理现场专用章”后，报甲方申请拨付。

⑥项目竣工要进行竣工结算，监理方确认结算结果并加盖“监理现场专用章”。

(二)“三管”

1.合同管理。包括：合同原件、合同规定的所有附件、增补合同、变更合同。严格执行合同的内容是合同管理的核心。

①按ISO9001：2000标准对合同进行编号管理。

②对合同和附件中的内容进行量化或标准化处理后，写进监理规划的监理标准依据中，与国际标准、国家标准、行业标准同时作为监理标准依据。

③对变更合同、增项合同的管理应按ISO9001：2000标准与主合同的编号共为统一标准进行管理。

2.信息管理。信息管理是信息工程项目建设的关键工作之一，将为今后信息化项目改建、扩建、运维等工作打下坚实的基础。信息管理工作的内容包括信息监理和乙方施工现场的全部信息。

①监理单位按照交底文件、监理规划和相关国家标准对文档的要求监控乙方。

②监理单位应交付的文档包括：监理文档列表；监理回复（批复）文档；监理日志和例会记录；评审记录和相关决议；信息监理实施文档和总控文档。

③监理单位递交文档时，应有文档交接清单，并请甲、乙方接收人员签字并盖章。

3.信息安全管理。

①审核关于信息安全的方案，包括对物理环境的安全管理、应用环境的管理、逻辑访问的安全管理、数据备份和灾难恢复的管理制度和相关措施，并出具审核报告。

②监理单位应将信息安全的理念贯彻到项目的建设单位，使其了解什么是信息安全。

③监理单位要督促甲方进行全员信息安全教育、建立安全规划和信息安全制度的落实与贯彻。

(三)“一协调”

协调的手段包括监理报告、监理会议、监理通知和监理例会等。具体方式如下：

1.口头协调。在施工现场针对某个具体问题，由监理单位总监理师或总监代表召集现场的甲方负责人和乙方项目经理临时决定解决方案，但事后必须补填临时会议记录，并请参会人员签字，以便留档备查。

2.书面协调。在这里主要指“监理通知单”或“备忘录”。将问题的内容和限定解决的时间，以书面形式告知乙方现场项目经理，并进行整改。

3.会议协调。“评审”会针对某一阶段性成果或方案进行的专家审核，形成专家评审最终结论（专家中须包括甲方单位内的业务专家）。对于“评审”会形成的审核意见，以书面形式存档，同时呈交甲方项目负责人和乙方现场项目经理存查。在“评审”记录上应有监理方、甲方、乙方的参会人员签字。

四、监理介入的最佳时机

在北方农耕作业中有句谚语——白露早、寒露迟、秋分的麦子正当时。指的是冬小麦要在秋分时节下种最为适宜。每个信息化工程项目建设，通常可依次分为以下几个阶段：需求调研；整理分析；可行性报告;方案与预算；专家论证;立项招标;签订合同；组织施工；测试验收；培训推动；投入使用。目前，较为流行的作法是在组织施工前介入监理，如能提前会更好些，因为这样才能把监理的优势用好用足。原因是，大凡一个合格的、具有监理资质的企业，都曾是业内的高手，对软件开发、硬件配置、系统集成、价格谈判、起草标书均有着丰富的实践经验和运作技巧，他既是甲方的高参与助手，又是乙方施工质量的监护者，经验告诉我们，条件允许的话（因为国家财政投资的项目启用监理也需投、招标），监理介入的越早，越会使总体规划、实施方案、设备选型、资金预算等工作做的精细和具有可操作性，会起到事半功倍的增值之效。

(作者单位：天津市政府办公厅)