基于新公共服务理论视域下公务员服务能力提升研究

潘　劼　杨晓锋

摘要公务员的管理是建设服务型政府的一个核心环节，而公务员服务能力的高低直接影响服务型政府的建设和政府职能的实现程度。试图从新公共服务理论视角去分析公务员服务能力建设过程中存在的一些问题，以此找出提升公务员服务能力的方法或途径。

关键词新公共服务；公务员；能力；公民

公共服务作为政府四大职能之一是关乎“服务型政府”建设成败的关键。公务员作为公共服务的提供者，其自身素质能力的高低、价值观和世界观的取向是决定公共服务质量的主要因素。

一、理论依据

(一)新公共服务理论概述

新公共服务理论是美国亚利桑那州立大学的丹哈特夫妇提出来的，是基于对新公共管理理论的反思和批判基础上兴起的一种公共行政管理的新的理论和模式，主张政府的核心职能应为服务。新公共服务理论基本内涵为：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵。即政府越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益；而非试图在新的方向上控制或驾驭他们；(2)为公民服务，而不是为顾客服务；(3)公共利益是目标而非副产品：(4)公民权和公共服务比企业家精神更重要，强调公民本位；(5)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(6)责任并不简单，政府的责任趋于多元化；(7)重视人，而不只是效率。

不可否认，新公共服务理论是在一个不同于中国历史文化传统和制度背景下提出来的，但它的确为我们的行政改革提供了一些创新性的深具启示意义的观点和可借鉴的框架体系。新公共服务理论所倡导、追求的公共利益、公众参与、代表性、回应性、公正和责任等，体现了当代民主行政的基本价值理念与原则，在一定程度上而言也是具有普适性意义的价值准则。

(二)公务员的界定

1993年发布的《国家公务员暂行条例》第三条规定，我国的公务员专指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，既包括政府组成人员与领导职务序列的其他人员，又包括非领导职务序列的其他人员。依据2005年通过的新的公务员法的规定，党务机关、权力机关、审判机关、检察机关以及群众团体等单位中的工作人员，只要是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的，都属于公务员范围。随着2006年《公务员法》的实施，除了以往的用人方式，在十六章中明确提出某些具体工作职位可以实行聘任制，这说明我国的公务员与政府之间的法律关系可以确定为委托代理关系和雇佣关系的复合关系。

二、公务员公共服务能力提升瓶颈与分析

公务员公共服务能力的提升涉及公务员主体建设和公共服务供需的客体制度两个方面。

(一)公务员队伍建设

公务员队伍建设包括公务员的招选工作、公务员管理两方面。

公务员管理是公务员队伍建设的核心内容，直接关乎公务员公共服务能力的提升。现阶段，公务员管理主要面临的问题有：

1缺乏有效的激励机制。一方面，公务员不像私人部门那样对机构或者工作拥有所有权，因而也就缺乏私人部门那样的激励机制，用经济学家的话说，他们不是“剩余权益者”，不能将提高效率所获得的收益装进子自己的腰包。因此，公务员表现出来的态度经常是，“此事与我无关”、“多一事不如少一事”、“我只求做好自己的分内事”等等；另一方面，公共部门通常为垄断部门，竞争机制缺失，公务员常处于养尊处优的环境中，压力不够，继续学习动力缺失，不主动创新。

2多元化目标导致公务员思维定势。公共组织所面临的外部环境以及内部组织结构和管理过程具有很大的特殊性致使公共组织的目标更加复杂多样化。政府目标的多元化使得公务员在执行时往往感觉无所适从或处于两难境地，长此以往形成思维定势：只关心领导下达的目标和与自己利益相关的目标。

3公务员绩效管理薄弱。我国政府绩效管理始于上世纪90年代初，对公务员绩效管理一直处于探索学习阶段，对公务员的绩效考核、绩效评估改革过急执行受阻以致流于形式，实效不大。例如，在上世纪90年代中后期我国流行“政绩”工程，致使数字游戏肆虐，在很大程度上损害了公民利益和国家形象。由于缺乏有效的绩效管理，公务员的执行文化氛围不浓，慢作为现象泛滥。

4继续教育形式单一。公务员继续教育深造一方面是适应工作的需要提升个人的业务水平、储备深层次理论知识；另一方面则是提升个人的服务修养、服务理念、服务意识等具有指导意义的能力。但是我国公务员继续教育的形式过于单一，通常停留在政治素质的提高、服务意识的形成上，对服务质量、服务文化等能力的培养较少涉及，致使公务员出现能力恐慌、在其位不谋其政等荒唐现象。

(二)制度层面

1组织制度中责任机制不完善。公务员的责任机制主要体现于规则所限定的行政程序之中，而不对结构直接负责。在规则面前，公务员的角色就成为纯粹“执行者”的角色，行动准则就是“照章办事”。作为执行者，其责任和义务主要体现在规则执行方面，而不是组织的最终目标和结构方面。通俗地讲，就是“干多干少一个样，干好干坏一个样”，只要不违背规则，就不会犯错误。

2公务员行为规范主要受法律约束，缺乏大众监督。现有的公务员法律还不够完善，在复杂多变的社会里会出现诸多问题、诱惑等使公务员处在被雇佣的状态下很难在过去的法规下把持自己的行为，不管是有意还是无意，都将出现“乱作为”现象或其他败德行为。

(三)对策建议

1公务员招选应贯彻“服务理念为本”，建立健全的甄别人才机制

新公共服务理论认为：服务是政府的责任和职能。拥有一支具有服务理念的公务员队伍是实践这一职能的关键。倘若公民参加公务员竞选的立场不对，诸如是为权力、地位、金钱等与服务理念相左势必阻碍公务员的招选，一旦蒙混过关，在公务员队伍内部通过示范效应、晕轮效应使整个公务员队伍思想政治建设遭受巨大损失。公务员只有具备良好的服务意识，按照全心全意为人民服务的宗旨来做事，方能成为人民的公仆，使公共服务质量得到保证。

2对公务员的管理应更具人性化

首先，建立多元化的激励机制，并辅以有效的奖惩机制。新公共服务理论明确提出要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构的善待。面对更复杂的责任和现实的多元价值冲突，该理论实现了对公务员的多元激励，并强调对公务员的激励是为了使其更多的关注公共利益，引导公民参与，更好地为公民服务，实现了公务员激励根本性的转变。对公务员多元化激励可以从薪酬激励、奖惩激励、目标激励、竞争激励、自我激励五个方面根据公务员所在组织特点和职位选择合理的激励策略并制定相应的激励机制，充分激发公务员工作的热情、创新的积极性，树立正确的价值观，实施民主行政，为公民提供满意的服务。

其次，设立科学可行的目标，加强公务员绩效管理。公务员公共服务内容的多元性、对象的广泛性使得对公务员目标体系的设定必须科学可行，尽量避免目标的多元化，谨防目标的反