经济欠发达民族地区农村社会保障发展历程及趋势

田开全　钟　伟

摘要：文章从我国农村社会保障制度的发展历程分析入手，探讨了经济欠发达民族地区农村社会保障体系的建构，为政府有关部门建设、完善和发展经济欠发达民族地区农村社会保障制度提供参考。

关键词：经济欠发达；民族地区；社会保障

中图分类号：S271文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）12-0053-02

一、我国经济欠发达民族地区农村社会保障发展历程

建国以来根据党中央、国务院的要求民族地区也逐步开展了农村社会保障工作，其内容和非民族地区的农村社会保障工作大体相同，对民族地区各个时期的社会稳定和发展起到了促进作用。随着政策的变化和经济的发展，民族地区的农村社会保障的内容、方式和手段发生了较大的变化，其发展历程大体可分为以下三个阶段：

（一）农村土地保障（家庭保障）为主，国家救助为辅（1949～1955）

1952年土地改革完成，使每个农民分得了土地等基本生产资料，农民的基本生存权得到了保证。由于农民家庭的绝大部分收入和生活需要来源于自己所有和经营的土地，家庭是最基本的生产经营组织单位，土地保障通过家庭保障形式来实现。土地保障可以说是这个时期政府和社会给予农民的最大保障。因此这个时期的家庭保障其实就是土地保障。在国民经济恢复时期，中华人民共和国第一部宪法中就明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”。政府同时采取了社会救济和优抚保障等措施和制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对退伍军人及军属等优抚对象实施优待和抚恤。这个时期的社会保障程度偏低，除社会优抚外，社会保障尚未形成制度。这个阶段属于以家庭保障为主、政府适当辅助的农村社会保障阶段。

（二）集体保障为主，国家救助为辅（1956～1983）

为了适应计划经济体制下社会主义工业化建设和保证国家对农产品高征购的需要，农村集体经济历经了从初级社到高级社再到人民公社的体制变动，加之受“大跃进”和“文化大革命”的冲击和影响，致使农村社会保障制度出现波折甚至停滞和倒退。1956年底农业高级社的普遍建立标志着我国农村集体经济制度的基本确立。1956年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，使我国在农业生产合作化时期就建立并实行农村“五保”救济制度，对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”供养：“保吃、保穿、保住、保生病治疗、保葬。”1958年，在农村实行“五保”制度的基础上，国家开始推行合作医疗制度。这种制度由社会自筹资金，依靠集体力量对有病患者实行医疗卫生保障与救济。1960年2月2日，中共中央转发卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，把这种制度称之为集体保健医疗制度。从20世纪50年代到70年代末，一方面，人民公社以向农民分配集体所有的土地上的产出体现对社员的保障；另一方面，国家也承担了部分贫困家庭的救济工作，在农村大部分地区开展了以集体为主的扶贫救济和合作医疗工作，使广大农户从自我保障为主的模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。许多公社、大队还相继成立敬老院、福利院，做到老有所养，残有所为。在农村大部分地区开展的集体为主的扶贫救贫和合作医疗工作取得一定成效。农民的基本生活得到保障，社会比较安定。这个阶段是从家庭保障向以集体保障为主的农村社会保障演变阶段。

（三）建立与农村经济体制相适应的社会保障制度（1984至今）

从80年代初开始一直到现在随着我国经济体制改革的深入、农村联产承包责任制的推广，农村劳动力得到了极大的解放。农村社会和经济得到了极大的发展与之相适应。我国农村的社会保障事业也得到了较快的发展。社会保障制度开始逐步走向社会化、制度化、规范化保障的范围得到扩大，条件不断改善。

这个阶段是新型农村社会保障制度建立阶段。在全国农村范围内恢复合作医疗制度，并在原有的制度上进行了创新，即在原合作医疗制度的基础上引进一部分保险机制，同时积极探索建立农村最低生活保障制度、养老保险制度等等。2003年1月23日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部所发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。河南省新乡市成为全国农村第一个实行合作医疗的地级市。新型农村合作医疗制度改革试点以来，受到了试点地区广大农民的普遍欢迎。2005年8月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究加快建立新型农村合作医疗制度问题。会议要求，2006年要将新型农村合作医疗试点的县(市、区)由目前占全国的21%扩大到40%左右，中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年10元的基础上再增加10元。同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县（市）纳入中央财政补助范围，地方财政要相应增加补助，不提高农民的缴费标准，不增加农民负担。

二、经济欠发达民族地区农村社会保障的现状

我国目前农村的社会保障正处于刚刚起步阶段，不仅标准低而且范围小、覆盖面窄、保障项目少、资金不足。还仅仅停留在扶贫与社会救济上，还不是真正意义上的社会保障。在城乡二元结构区划与管理模式中农村、农民是弱势群体，各种生活压力主要由家庭来承担，尤其农村实行家庭联产承包责任制后，使得一些原有的社会保障项目受到削弱，而新的制度却还未建立起来。这种社会发展事业滞后于社会经济增长的状况无疑对整个农业的发展和农村的稳定带来一定的影响。据统计，1998年享受社会保障的1.6亿劳动者中，1.5亿人为城镇职工，农民享受退休金、五保户、定期救济的人数只有0.1亿，仅占农村劳动力的2%左右。另外，有人统计，在民族农村，1994年广西占五保总数26.6%的31564人应保而未保；统计报表中落实各种供养形式的94094个五保对象，人均每月得到集体供养费不足2元；有幸进入敬老院的老人每月只能从集体统筹中获得7元生活费。另外，从1996年社会保障综合指数来看，最高的上海市高出全国水平470个百分点，最低的贵州则低于全国平均水平55个百分点。根据以上的比较状况，我们可以看出民族农村社区和发达农村社区相比，社会保障水平差距很大。

三、经济欠发达民族地区农村社会保障体系的建构

建立民族地区农村社会保障制度必须依靠党的民族政策，结合民族地区的实际，从民族地区农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障，集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。建立一个科学、系统、规范，包括养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险和社会福利、社会救助等全方位的，城乡一体化的有民族特色的社会保障体系，要做到以下几个方面工作：

（一）建立社会养老保险制度

民族地区农村社会养老保险制度在整个农村社保体系中具有最重要的地位。按照自然法则，每个人都将步入老年，届时将丧失劳动能力。因此，养老保险是农村社会保障制度建设的重中之重，民族地区更不例外。以保障农民最迫切需要解决的基本生活为原则，由于农村的特点，农民生活费用要比城市低。有的不需要花钱或花钱较少，如饮水问题，交通问题。农民最迫切需要的是养老和医疗保险。但首要问题是保障最低生活水平，然后，再根据农民的实际承受能力和经济发展状况，逐步扩大提高。养老保险的形式要灵活多样，农牧民可根据实际选择适合自己的形式。在我省现阶段，农村牧区社会养老保险资金的筹集方式应是“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以支持”，保险费的缴纳方式应当灵活多样，既可补交、预交，又可按月、按季甚至按年缴纳。同时要切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。

（二）大力推进新型农村合作医疗制度建设

新型农村合作医疗制度，是目前减轻农民医疗负担、防止农民因病致贫、因病返贫的最有效的制度设计。民族地区应大力推进这一项制度建设。2003年7月开展新型农村合作医疗以来，全国各地农民，包括少数民族地区的农民从中受益非浅。目前农村合作医疗制度框架和运行机制已基本形成，参合农民的卫生服务的利用水平提高，抵御大病经济风险的能力得到增强。但也存在不少问题，因此需要结合民族地区农村的实际来重建和完善民族地区农村医疗保障制度。首先要明确政府责任。民族地区农村新型合作医疗制度，需要政府强有力的政策和财政支持。政府在民族地区农村新型合作医疗制度的构建和完善中必须起主导作用。政府可以采取诸如改善村级健康服务的筹资和管理、校正医疗卫生服务的过度市场倾向等措施。其次要完善筹资机制。在广大民族地区农村，农民是最大的自费医疗群体。国家和集体有必要筹措各种资金，发挥政策支持和利益诱导的作用，多方筹措资金。第三要正确选择新型合作医疗的形式和内容。新型合作医疗制度的构建和完善必须适应民族地区农村经济发展的现实状况，必须适应民族地区农村农牧民的实际心理愿望和需求，建立多种形式和内容的新型合作医疗模式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡（镇）合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县（市）联合的多级合作医疗体系。

（三）建立民族地区农村最低生活保障制度

建立少数民族地区农村最低生活保障制度，需要把握好四个方面的环节：第一，正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据调查，需要保障的对象一般占少数民族地区农村总人口的5% ~6%。第二，科学确定保障线标准。其基本要求是：既能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。据调查，农民吃、穿等最基本生活费用支出一般占农民人均收入的25% ~35%。第三，合理筹集保障资金。通过社会救助制度来保障人民群众的基本生活，历来都是政府的职责。因此，保障资金的来源应以政府为主。第四，正确选择资金管理与保障方式。

（四）完善救济制度

农村救济制度应以紧急救灾为重点，对农民突发性、临时性的生活困难给予救济，保障群众的基本生活。同时，开展生产自救和互救互济，尽快恢复农村的生产能力。民族地区自然灾害频发，因此有必要使自然灾害社会救济制度规范化，这要求做到：

1．建立国家专项基金，并设立相应的机构专门管理。中央政府应建立专门的自然灾害救济基金，以备不时之需。

2．建立专门的机构（可隶属社会保障部），充分争取国际援助。一旦发生灾情，应积极争取国际援助组织、海外民间社团、慈善机构、港澳台同胞及海外同胞的各种援助，减轻中央政府的财政压力。

3．确定自然灾害救济线应该准确化、规范化。各地区可根据实际情况划定自然灾害救济线，然后由省人大及人大常委会通过立法的形式确定下来。当然，根据各地的实际情况可在一定标准的基础上灵活变动。

总之，在设计民族地区农村社会保障制度模式时，不能脱离我国的国情和国家的政策导向。民族地区社会保障的现状表明，只能建立适宜于民族地区的社会保障制度，只有从实际出发，因地制宜，积极稳妥开展社会保障制度建设。我们的远期目标是建立全国一体化的社会保障体系，但近期内，只能结合实际，特别是民族地区经济、社会和文化发展的实际，选择有别于城镇保障体系的模式，甚至同发达地区的农村社会保障制度也应有所区别，逐步推进民族地区农村社会保障制度的建设。

参考文献

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基金项目：湖南省教育厅资助项目（项目编号：07D082）。

作者简介：田开全（1969- ），男，湖南凤凰人，湘西民族职业技术学院副教授，研究方向：产业经济；钟伟（1973- ），男，湖南吉首人，湘西民族职业技术学院讲师，研究方向：会计电算化。