西方发达国家政府舆论宣传管理措施述论

张艳梅　安　平

摘 要:西方发达国家政府一贯重视舆论宣传,在依靠硬性管理措施如行政力量、法律法规和强制措施管理宣传活动的同时,也重视利用软性管理措施,如政府新闻发言人制度、政治人物的影响、传媒公司控制以及依靠大型财团垄断传媒等手段,增强对舆论宣传的影响力,在舆论宣传管理措施上呈现出手法多样又灵活多变的特点。

关键词:发达国家;政府舆论;宣传;管理措施

中图分类号:G20 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0253—04

在西方发达国家,政府十分重视与媒体的协调、融合关系,在加强舆论宣传管理方面,更视媒体为社会控制的利器。在与媒体长期的博弈中,西方发达国家政府除了依靠行政力量、法律法规和强制措施管理宣传活动之外,还“练就了一套运用、引导、控制甚至操纵媒体的本领,积累了丰富的经验。他们善于根据自己的需要……用适当的方式来传递信息……左右社会舆论”①。西方发达国家政府舆论宣传管理的措施多种多样,本文试从硬性管理措施和软性管理措施两个方面做简要论述。

一、硬性管理措施

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量强制调控,即通过设置宣传机构、制定法律法规,甚至使用强制力量强化舆论宣传管理的措施。

1.设置舆论宣传机构

设置舆论宣传机构,最早可追溯到第一次世界大战期间,即1917年美国总统威尔逊设立的非军事组织——公共信息委员会。二战期间,美国政府又于1942年6月成立了战时新闻局和美国新闻处。1953年6月,艾森豪威尔政府设立了美国新闻署,致力于让全世界所有的人都熟悉和理解美国的政策。②1969年,尼克松总统则成立了传播办公室,主要任务是协调白宫新闻发言人、演讲稿撰写办公室和媒体事务办公室三部门的工作,从事幕后策划和包装。1984年,美国政府建立了“信息员记者小组制度”,严格要求记者不能随意发表报道,而必须先提交安全部门检查。尤其在“9•11”事件后,美国政府加强了对媒体的管制,凡是战争报道都必须严格遵照要求发表,同时严厉惩处了违反规定的媒体和记者。2002年7月,白宫专门设立了“全球信息办公室”,直接负责并具体组织和实施舆论战,尤其是对伊拉克的舆论战。③2003年2月,布什总统签署命令,正式成立白宫“全球宣传办公室”,专门推动与国外电台、电视台的合作,向外界传递美方信息,统一口径向全世界宣传美国的外交政策,为美国树立正面形象。

法国政府对新闻媒体的控制主要是通过立法和视听领域最高权力机构——最高视听委员会的管理来实施。意大利的新闻管理则分为法律管理和行业管理,法律管理即指宪法赋予公民新闻自由和言论自由的权利,以及相关法律赋予的新闻媒体的相应权利和义务;行业管理即指新闻行业组织通过自律和维权来实施,其最权威的新闻行业管理组织为记者公会和记者联合会。英国政府设有文化、媒体等机构来强化对媒体的行政管理,政府对报业的控制相对较弱,而对广电媒体的管理则相当严格,设有专门的管理机构,如独立电视委员会(ITC)、无线管理局(RA)、BBC理事会、通信管理局(OFCOM)等。

2.制定法律法规

西方国家关于传媒业的立法相当繁多。如英国在BBC的“许可协议书”、“BBC经营委员会决议书”、《1990年广播电视法》三个文件中,关于节目内容的一般规定就有排除品位低下、鼓励犯罪、扰乱秩序的内容,以及保证新闻的正确性、不偏不倚和禁止播放社论、照顾青少年视听时间段等内容。英国法律关于诽谤、淫秽和事先限制的法律——诽谤法、藐视法庭法、保密法等的规定更为缜密。④如媒体一旦发表了有损于他人利益品格和名誉的内容就被认定为诽谤,而原告只要向陪审员和法官证明被告的言论损害了原告的名誉、被告的言论确确实实是针对原告的、被告的这些言论已经被发表了,法庭就可判媒体犯有诽谤罪。在《1981年藐视法庭法案》、《1996年法案过程和调查法案》以及《2003年司法法案》中,都对媒体在法庭审理和调查过程中的报道有严格的规定。⑤最重要的是,政府在无法可依的情况下还以直接立法的形式,为管理媒体制造依据。著名的直接立法事件如2002年英国议会为阻止默多克集团“蚕食”英国传媒业,专门修订了媒体并购法案。

当然,如果媒体违背了政府的规定或是触犯了政府的利益则要付出巨大代价。1987年,就英国军事情报部门用5亿英镑建造了侦察卫星一事,由于所需经费未获议会批准,BBC电视台根据英国法律予以披露,使得政府大为恼火,其结果是迫使BBC总裁阿利斯达•梅尔恩辞职。⑥

3.战时宣传管制

战时实施严厉的宣传管制是非常时期控制媒体的重要措施。1983年里根政府入侵格林纳达,为了确保军事行动成功,美军实行了严厉的战时新闻管制。所有的战地采访记者必须经军方批准,所有的战地实地采访必须经军方安排,所有的战地新闻稿必须经军方事先审查。在伊拉克战争打响之前,五角大楼就宣布派出数百名报社记者、摄影师和电视台记者与作战部队捆绑在一起实行“嵌入式报道”。这些记者必须遵守美方定下的“三不准”规定,即“不准问美军和英军的伤亡情况;不准问与目前的軍事行动有关的问题;不准问与今后军事行动计划有关的问题”。《华盛顿邮报》的前行政总编(executive editor)Befljamin Bradlee就曾坦率承认,“首先,我们的确就一些敏感的报道向政府咨询,其次我们的确因为国家安全而撤掉一些报道,比人们认为的次数更多。《华盛顿邮报》这一年(1986年,作者注)因为这些原因就从一打以上的文章中撤掉了敏感文字”⑦。在“国家安全”等特殊保护状态的名义下,政府有权不向媒体透露任何“不利”信息,当然政府也会以危害“国家安全”为由,对媒体报道进行变相的新闻审查。

伊拉克战争期间,日本政府的新闻控制以“确保自卫队员安全”为由,严加限制媒体关于撤军的报道,出台有“关于处理新闻的事项”的限制规定:尽量限制公开发表防卫厅及驻伊日军活动的消息;当时不宜发表的消息应当保密,待适当时机再陆续发表,以确保驻伊日军的安全;可能影响日军安全的消息,应取得防卫厅或驻伊日军的同意方可发回日本总社。2005年秋,日本同美、英、澳等国在伦敦协商撤军的具体时间和方法时,美、英等国害怕掀起反对出兵伊拉克的浪潮,决定实施封口令。⑧但是,关于报道驻伊日军的情况,日本政府也不总是加以限制,在有需要时,则鼓励媒体报道。如决定向海外派兵的初期,为了向民众宣传派兵的正当性,平息民众的反对浪潮,日本就掀起了一个报道高潮。

二、软性管理措施

软性管理措施是指政府利用媒体的依赖性而实行的非强制性调控。随着西方现代政治的发展,发达国家政府更多的是利用软性管理措施规范传媒,使之服从和服务于政治宣传的需要。

1.利用新闻发言人制度

政府信息从来都是新闻传播信息的主角,政府需要借助传媒来建立与公众之间的联系,而大众传媒也需信息来完成报道,吸引受众,于是新闻发言人就成为沟通政府和媒体、公众以及政府信息公开的重要桥梁。而从另一个角度来看,新闻发言人也是政府巧妙控制舆论、为媒体设置议程的有力工具。

新闻发言人制度最早出现于19世纪初期的美国,并最终在美国发展成为一种政治制度。⑨威尔逊总统时期开始在白宫定期召开记者招待会,胡佛总统时期则首次设立了新闻发言人,通过设置专门机构和新闻发言人作为与媒体沟通的信息通道,从而保证了“世界上的头号新闻制造者就是白宫”。最初的总统新闻发言人均由其私人秘书兼任,是政府系统的重要职业。到20世纪50年代,新闻发言人逐渐成为一种政治制度:政府通过向媒体和公众及时发布权威信息,营造良好的舆论环境,改善与新闻界的关系。

可以说,美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家,其新闻发言人制度标榜尊重公民的信息自由权,并制定了一系列的法律条文做保障⑩,如1967年的《信息自由法》、1976年的《阳光下的政府法》、1996年的《电子信息自由法修正案》等。目前,美国从白宫到各级地方政府,都设有新闻发言人和新闻办公室。作为政府与媒体之间的信息沟通桥梁,一方面,新闻发言人必须向媒体准确而有效地传达政府的立场和政策,引导媒体作有利于政府的报道,另一方面,新闻发言人必须搜集媒体的意见,使政府做出及时反应。

总体看来,美国的新闻发布制度对政府有三大作用:利用新闻发布会宣传政府的大政方针,对国内外发生的重大事件做出反应;通过新闻发布会,了解舆论民情;昭示美国式的民主和新闻自由。(11)当然,美国的新闻发言人制度也是内外有别,具有很强的欺骗性。对内为维持统治,往往能够正面回答记者提问;对外则为维护美国利益,限制外国媒体和公众的知情权,如伊拉克战争中的虚假信息发布,战争中意识形态宣传的巧妙包装等。美国政府常常利用发布新闻的不同方式和场合,强化舆论引导能力。

2.通过大财团操纵传媒

通过经济控制来操纵传媒的方式有多种,如英国BBC受到政府的财政资助,法国传媒在1986年法国政府对广播电视的部分“私有化”之前基本上属于国有,而较常见的形式是政府允许财团垄断传媒,再通过控制财团来操纵传媒表达权力的声音。

以美国为例,新闻业垄断从20年前的50家大公司到10年前的10家公司,及至2000年的时候,已几乎被5大财团垄断,即美国在线—时代华纳集团(旗下包括CNN,《时代周刊》和《财富》)、沃尔特•迪斯尼集团(旗下包括ABC,在全美拥有10家电视台和225个附属电视台的ABC电视网)、通用电器集团(旗下拥有NBC广播公司,统辖13家电视台,212家附属电视台)、新闻集团(拥有福克斯电视网,统辖22家电视台,159家附属电视台,还拥有《纽约邮报》、《电视导报》,同时在海外还拥有130家报纸)、维亚康姆集团(为美国三大广播公司ABC、NBC和CBS提供和推销电视节目,该公司拥有35家电视台,200家附属电视台和160家广播电台)。(12)

与电子媒体的高垄断极其相似,纸质媒体如《纽约时报》属于苏兹贝格家族,背后是默克公司、摩根保证信托公司、第一波斯顿公司;《华盛顿邮报》属于格雷厄姆家族,巴菲特为大股东。据统计,美国新闻媒体精英现在以11家电子和文字新闻机构为代表,与1000家大企业中的144家联系在一起,每家企业至少与两个最强大的新闻媒介巨头有联系。(13)大跨国财团不仅直接控制和操纵新闻媒体,而且还通过新闻媒体精英与政界联系密切,同时又能通过政治领袖维护自己的利益。

在媒体垄断方面最具代表性的人物是被称为世界报王的鲁伯特•默多克,其在澳大利亚创办的新闻公司在美国的营业额占总营业额的70%,当然默多克依靠控制媒体而获得的政治权势同样也炙手可热——早在1979年英国大选中,默多克和他的报纸支持撒切尔夫人(保守党),使其在当选后的1980年,政府批准默多克收购《泰晤士报》和《星期日泰晤士报》。1997年,布莱尔(工党)也曾亲自拜访默多克,并受到他的支持;布莱尔在上台后对默多克的回报也是不限制他对英国报业的兼并。(14)

在垄断经营下的西方传媒产业只有与政府保持密切联系才能获取巨大的经济利益和政策支持,因此,在媒体报道方面服从垄断资本的利益也就是服从于政府利益,真正的不受约束的“独立”是不可能的。不论是所谓的“独立媒体”,还是自诩的“社会公器”,政府依靠传媒垄断操纵、影响新闻报道的公正是不可否认的事实。

3.引进传媒人才,制造媒体事件

由于不能直接控制媒体,媒体也不对政府负责,所以在常规信息发布之外,西方国家政府还经常利用传媒人物和“公关公司”制造新闻,这些公关人员都是具有传媒从业经验、熟悉媒体特性和操作程序的专家。如《纽约时报》著名专栏作家William Safire曾担任尼克松总统的特别助理和演说词撰写人,曾担任ABC和CNN记者的Bernie Kalb担任美国国防部发言人等。这些使得政府在“操纵”媒体方面能够游刃有余。政府制作的新闻就被湮没在卫星传送、商业化经营、网络提供的新闻节目当中,经过处理之后作为“独立”新闻与观众见面。新闻机构省去了挖掘原始材料的开支,公关公司获取了价值数百万美元的政府合同,发行这些新闻的大型新闻网络向制作新闻的政府机构和播出新闻的地方电视台收费,这已是成熟的“多赢”格局运作体系。(15)

制造媒体事件是西方国家政府引导媒体宣传的有效手法。通过制造一些能够激发媒体报道兴趣的事件或活动,或多争取媒体报道从而有利于树立良好的公众形象,或借以将媒体的关注点从其他事件上转移开,都可以达到预期目的。如在克林顿因莱温斯基一事遭弹劾的案例中,在众议院即将举行全体会议辩论和表决弹劾克林顿决议的前一天,克林顿政府突然决定对伊拉克实施军事打击,从而成功地转移了媒体关注点。在常规方式如发布新闻稿、新闻简报会和召开记者招待会之外,还有许多形式多样的不供公开报道的发布会,使用故意“泄密”、隐瞒或掩盖消息等办法也是影响舆论的常见措施。如2002年3月11日,全世界的主要媒体都报道了美国国防部起草的一个报告,称美国将在非常时期,对俄罗斯、伊朗、叙利亚、利比亚、伊拉克、中国和朝鲜等7个国家动用核武器。其实这个计划是由五角大楼故意“泄露”给《洛杉矶时报》的,消息出台后引起全球震荡。(16)伊拉克战争之前,美国国防部曾宣称有伊拉克藏有大规模杀伤性武器的证据,而后来的事实证明伊拉克根本不存在这些大规模杀伤性武器,而美方的证据也在后来被证实是伪造的。事实虽然被揭露,但是媒体却成功地引导了公众,鼓动并支持政府打赢了这场战争。

此外,通过经济控制来操纵传媒也是西方国家常见的媒体操纵方法。政府对传媒提供直接的财政支持,如英国政府对BBC的财政资助;政府允许财团垄断传媒,再通过控制财团来操纵传媒,如美国传媒被两大通讯社、三大商业电视网、四大广播网垄断。在表面上看,传媒产业私营,独立在政党和政府之外,但是在资本主义制度下的传媒商业化运作,尤其是在传媒产业垄断经营的当下,为了获取巨大的经济利益,媒体必须与政府保持密切联系,因为大众传媒主导的輿论宣传从来都是政治的组成部分。

综观以上舆论宣传管理措施,我们看到了现代西方政治制度刚柔并济、软硬兼施的一面,同时也看到了所谓的“绝对的新闻自由”是不存在的,只是有些时候舆论宣传管理的措施更加巧妙而已。和平时期,国家舆论宣传管理主要是以“软性管理”为主,具有更隐蔽、更专业的特点,引导社会舆论的效果更为明显;但也不排除使用“硬性管理措施”,尤其是在国家和政府利益受到威胁的时候和战争时期。

注释

①明安香:《美国的新闻传媒与政府的关系剖析》,《社会科学管理与评论》2005年第1期。

②郭又新:《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》,《东南亚研究》2004年第5期。

③关于美国在历次战争时期的舆论宣传机构设置,参见王培志:《美国战时主要舆论战机构设置》,《军事记者》2005年第10期。

④参见黄艳琳:《英国普通法对新闻媒体内容的管理和限制》,《青年记者》2005年第10期。

⑤吴宝安:《英国媒体产业的发展与控制》,《传媒》2006年第4期。

⑥参见吴飞、林敏:《政府的节制与媒体的自律———英国传媒管制特色初探》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。

⑦李希光、周庆安:《软力量与全球传播》,清华大学出版社,2005年,第118页。

⑧郭瑞璜编译:《日本政府限制媒体采访驻伊日军》,《今传媒》2007年第4期。

⑨19世纪20年代,美国普通民众获得了选举权。民选总统的政治程序使总统非常注重公众形象。而政治改革也要求政府公开信息,利用新闻发言人控制舆论,解决政府危机,树立政府形象;另一方面,美国新闻界也积极争取知情权,迫使政府出台一系列制度来保障新闻发言人制度。最早聘新闻发言人的美国总统是安德鲁•杰克逊。此时的新闻发言人都是以总统私人秘书身份出现,与政府没有直接的行政隶属关系。西方国家普遍建立新闻发布机制均是在20世纪50年代后效仿美国建立的。

⑩信息自由权包括三个方面:知情权、采集权、传播权。知情权是信息自由权的基础和前提,而新闻发言人制度是实现公众知情权的重要渠道。美国1776年的《独立宣言》和1791年颁布的宪法第一修正案对言论自由的相关规定,可以被看做是新闻发言人制度的最早法律依据。

(11)蓝鸿文:《记者招待会和新闻发布》,《新闻界》1999年第3期。

(12)参见毕竟、范旭:《从福克斯现象看美国的媒体偏见》,《传媒》2005年第5期。

(13)安向清:《试析当代西方媒体与“新闻自由”》,《湖北师范学院学报》(哲学社会科学版)2003年第3期。

(14)《参考消息》2002年5月14日。

(15)林丽臣:《美国政府的舆论引导》,《军事记者》2007年第4期。

(16)张巨岩:《权力的声音》,生活•读书•新知三联书店,2004年,第151页。

责任编辑:沐 紫