以深化改革寻求体制突破

郭晓鸣

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我省自2007年启动的扩权强县改革，其目标指向是通过行政放权激活县域经济发展和提高自我发展能力。在这项改革启动两年后，通过重新审视改革的基本动因，考察改革的已有进展，对于进—步巩固改革成果，合理校正改革过程中存在的一些不足，把改革推向纵深无疑具有重要的意义。

打破制约县域经济发展的体制性障碍

总的来说，扩权强县改革的根本动因来自于打破市管县体制下制约县域经济发展的体制性障碍，促进县域经济的发展。这种体制的局限性表现在。

多层运行的成本高，效率低下。市领导县体制在省与县之间增加了一级政府，延长了行政控制链，缩小了控制幅度。由于管理层次过多，造成机构臃肿，增加了管理成本，导致了效率低下，抑制了县域经济发展的活力。

县级政府的经济发展能力不强。在严格的市管县体制下，上级政府对县级政府的职权干涉太多，县级政府缺乏经济和社会发展的主导权，抑制了县级政府发展经济的积极性和主动性。市级政府由于自身经济实力有限，不但难以发挥带动作用，并且以市为重心的经济增长模式，由于出现极化效应，通过吸引县级资源进一步抑制了县域经济的发展。

地方政府资源整合能力差，短期行为严重。在市管县财税体制下，地方政府具有强烈的直接介入与干预地方经济建设动机，为了实现本地区财政收入的更快增长，往往以损失要素在空间配置上的效率为代价，形成了封闭的“诸侯经济”，难以参与区域分工，低水平重复建设严重，经济增长呈现出粗放型态势。

我省共有181个县(市、区)，并且发展极不平衡，通过重点突破的方式发展县域经济，培育新的增长极，对四川经济社会发展意义重大。因此，有选择地深化扩权强县改革，激活县域经济发展动力，是四川经济发展的重要突破口。

这种突破表现在以经济放权为本质，以财政放权为主要内容，以梯度推进为主要方式。首批27个试点县(市)在市一级政府普遍建立了部门联席会议制度，对应当下放的权力进行了清理，相应的经济关系划转全部完成。各试点县管理机制已基本建立，不仅成立了专门的工作班子，制定了试点的规划和年度计划，而且建立了试点的制度和管理办法。

过渡性特征制约、削弱了改革效果

当前，试点县的改革已取得显著成效，试点县行政运行效率有所提高，经济指标明显上升。但这一改革仍具过渡性特征，从积极方面评价主要表现为通过实行渐进式改革模式，在不涉及行政体制、不触及既得利益的前提下，达到经济管理重心下沉的目的，避免了经济和社会的震荡，降低了改革的成本。但也正是由于过渡性特征明显，改革表现出较强的“权宜”的色彩，在一定程度上制约甚至削弱了改革效果。

县级运行费用增加。大多数试点县过去主要与市级部门联系，出差的距离近，当天可以来回，费用花费较少，扩权后要直接与省级部门联系，出差距离远，耽误时间多，费用高。过去开会主要是去市里，现在同一类的会既要参加省里的也要参加市里的，而且往往要主要负责人参加，不仅人员难以安排，费用也明显增加。

权限下放不到位。部分省级职能部门工作不到位，没有根据省的要求制定具体的实施细则。省上在对县进行单独考核的同时，又将其纳入到市的考核中，出现重复考核。一些应该下放到县的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理。有的部门执行扩权政策不到位，一些应该下放的管理审批权限没有下放，扩权政策执行不彻底。土地、金融、工商、税务等垂直部门各自有自上而下的行政管理体制，扩权受到的限制较多。

双重管理存在冲突。扩权县的许多经济管理部门直接对省后，尽管市对县的管理职能主要体现在业务指导、督促检查等方面，但由于相应的行政管理和经济管理体制还没有完全形成，权限设置难以确定边界，因而扩权县在试点中，既要按照省级部门的要求开展经济管理工作，同时又要注意保持与市级管理部门的联系，因此常常感到有“两个婆婆”在管，不仅在工作中放不开手脚，而且增加了扩权县主要领导和相关部门在协调方面的工作量。

行政体制改革与经济改革脱节。当前的改革主要局限于扩大县市的经济管理权限，赋予其与市级政府相同的经济管理职能，没有触及传统的“市管县”这一管理体制。经济权利下放的同时，事权下放没有及时跟进，造成了行政管理体制和经济管理体制脱节。

随着经济权限的扩大，行政管理体制也应调整

我省目前扩权强县改革的本质是扩大县级经济权限。随着经济权限的扩大，市县两级的行政管理体制也必须不断进行调整。否则，行政管理体制改革的滞后，会在某种程度抵消经济体制改革的成果。因此，下一步深化改革应更加关注如下三个重要方面

一、管理权力下沉

要让试点县具有比试点前更大的经济权限，这就不仅要扩大县的财政方面权力，而且要扩大县的各项经济管理权力，做到除国家法律、法规有明确规定外，原需经所在市审批和管理的，由县(市)自行审批和管理，原需经所在市审核、报省审批的，原则上由县(市)直接审核、报省审批，报市备案。

在推进扩权改革的同时，要加快研究简化手续、下放权力、改进政府服务的问题，使扩权改革不仅要将权力、职责和任务在省、市、县之间进行调整，而且要与转变政府职能结合起来，在“简政放权”的基础上完善机构和职能。省级管理部门要进一步下放权力，减少对扩权县的直接管理内容和任务。

二、调整机构设置

应当看到，扩权使省和县两级政府的管理任务增多，市级政府的管理任务减少。因此，管理机构应当进行相应调整，使其与现有的职责和任务相适应。省级经济管理部门应根据管理对象的变化，增加相应的人员，加强对试点县的指导，改进服务质量，提高服务效率。县级管理部门应根据扩权后的需要，适当增加机构和人员，提高管理人员素质，更好地适应省级部门管理的需要。

三、转变政府职能

市级管理部门应按照扩权后实施指导、监督和服务的要求，对原有的经济管理机构进行调整，对原有的管理职能进行调整，从直接管理向间接管理转变。县级部门则要缩小政府管理的内容，将可以由市场调节的内容交给市场，以更大力度强化公共服务和社会管理。

链接：周天勇：“省直管县”是国家重大战略

现在壮大县域经济迫切需要推进扁平化放权式改革，增强县一级政府发展经济的自主性、积极性和创造性。纵观我国改革开放三十年的发展，放权式改革是调动行政或市场主体积极性和创造性的基本经验。当前，促进县域经济的发展迫切需要制度创新，从管理体制上对县城经济“松绑：实行“扩权强县”直至“省直管县”。如果全面回顾浙江改革开放三十年，我们不难发现，浙江奇迹的出现，“省直管县”的财政体制发挥着重要的作用。

今年中央一号文件明确指出，调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县财政体制改革，将农产品的大县全部纳入改革范围。这说明中央要减少地市环节，鼓励省“一竿子插到县”：这是中国当前地方行政改革的端倪，是国家的大战略。

迟福林：要首先优先解决财政直管问题

现在财政是当务之急，实行省直管县的财政体制改革的调整特别重要。最近两年到西部做过一些调研，首先调研的是一个乡财县管乡用，一个最大的好处就是农村教师的工资得到了保障，农村乡镇卫生院的经费得到了保障，就是用一个乡财县管乡用约束和规范乡一级主要的公共服务职能。由这个例子引出来我们实行省直管县，首先也是用财政体制保证和约束县一级在履行基本公共服务职能、社会管理职能上的一个保障、基础。这是首要的。在这个基础上逐步地条件成熟，再往行政上的省直管县走。财政这一块是当务之急，而且这对老百姓来说也是一个最迫切的需求。