国外开发性金融机构转型的模式述评及启示

肖本华

摘要:本文首先将国外开发性金融机构的转型模式归纳为三种:低政策下①的单一业务模式;低政策下的多元业务模式;无政策下②的多元业务模式。其次从信用建设和金融稳定的角度,对这些模式进行了比较分析。最后提出对国开行转型的两点启示:一是转型不能削弱政策性金融供给,德国的分离的、低政策下的多元业务模式值得国开行借鉴;二是转制和转型同样重要,国开行在转型中要重视产权制度改革和业务经营范围等问题。

关键词:开发性金融;转型;模式

Abstract:Firstly,the transition modes of foreign development financial institutions aresummarized as three types, single business mode under low policy,multi-business mode under low policy,multi-business mode under no policy.Secondly,from the perspective of credit building and financial stability,these modes are compared. Finally,the paper puts forward two enlightenments about CDB transition.

Key Words: development finance,transition,modes

中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)07-0010-04

一、引言

据国际货币基金组织的调查(贾瑛瑛, 2006), 2003年在125个国家的120个政策性金融机构中,有1/3的机构亏损,1/3的机构不良贷款比例高于10%,政府对政策性银行注资非常普遍,因而许多国家要求改革或取消政策性金融机构的呼声也很高,近年来包括开发性金融机构在内的许多政策性银行也在进行积极转型。1994年我国建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行,这三家银行分别在“两基一支”方面、出口信贷方面和粮食收购方面发挥了重要的信贷支持作用,但与国外政策性银行一样,也面临着不良资产比例居高不下(如中国农业发展银行)、与商业银行竞争(如国家开发银行)等问题,因此我国的政策性银行也迫切需要转型。关于我国政策性银行转型的问题,早在2006年国务院就提出“一行一策”的改革思路,首先从条件较为成熟的国家开发银行(以下简称国开行)开始转型。近年来国外一些开发性金融机构转型的实践无疑对国开行有借鉴意义。本文在总结国外开发性金融机构转型模式的基础上,提出对国开行转型的启示。

二、国外开发性金融机构转型的三种模式

本文按政策性和业务多元化程度两大分类指标对国外开发性金融机构转型的模式进行划分。其中,政策性指标主要包括两个方面:一是该金融机构是否承担公共政策目标,政府对该金融机构政策业务有何具体要求,该金融机构对政策的执行力度;二是该金融机构与政府之间的关系,主要指政策性资本金和出资比率、政府对银行组织的控制力度。业务多元化程度指标包括业务领域、产品和服务、非长期贷款的比率、非利息收入的比率。

根据以上分类指标,国外开发性金融机构的转型可以分为三种模式:低政策下的单一业务模式;低政策下的多元业务模式;无政策下的多元业务模式。

(一)低政策下的单一业务模式

在这种模式下,该金融机构一般承担一些公共政策目标。为保证该公共政策目标的实现,政府或者对该金融机构控股甚至保持国有独资,或者对该金融机构提供显性或隐性担保。同时该金融机构的业务相对比较单一。

该种模式中最具代表性的是美国的联邦国民抵押协会(房利美)和联邦住房贷款抵押公司(房地美)。房利美和房地美是以房贷证券化为主业的两家特殊金融机构,分别成立于1938年和1970年,其主要业务是在美国住房抵押贷款二级市场收购贷款,并通过向投资者发行机构债券或证券化的抵押贷款债券,以较低成本集资,赚取利差。这两家机构成立之初曾经由美国政府拥有,后来逐步改制为股份制公司,但仍然承担着重要的“公共政策目标”,即“两房”不仅承担着美国政府“居者有其屋”的政策目标,并负有“在任何经济情况下为美国住房金融体系提供稳定性、流动性和支付能力”的特殊责任。与该政策目标相适应,民营化后的“两房”享有实际的国家信用,拥有与国家主权信用相同的最高信用等级AAA/Aaa,“两房”发行的证券被定位为美国政府机构证券,两家公司均享有多重监管和税收优惠。他们发行的标准抵押贷款证券被视为零风险权重,各类金融机构可以不受限制地购买和持有,同时还可以以这些抵押证券为担保,获得美联储或联邦住宅贷款银行的贷款。因为“两房”与政府有着千丝万缕的联系,受美国政府支持,因此被称为“政府授权企业”(Government Sponsored Enterprises,简称GSE)。

(二)低政策下的多元业务模式

与第一种模式相比,该模式下的金融机构不仅承担一定的公共政策目标,而且其业务经营范围大大扩展,为多元化经营模式。在承担公共政策目标和从事政策性业务方面又主要有韩国产业银行(KDB)的混合经营模式和德国复兴信贷银行(KFW)的分离模式。

1. KDB的混合经营模式。韩国产业银行对政策性业务和市场业务混合经营,只是成立不同的业务部门进行经营,并分开核算。但是其享受的国家信用以及由此派生的低成本融资使得其在市场业务中与其他商业银行相比更有优势,破坏了市场竞争机制。在立足于政策性服务领域的基础上,KDB积极开展项目融资、企业并购、债务重组、承销债券和风险投资等业务,并把未来目标定位为世界领先的投资银行。

2. KFW的分离模式。德国复兴信贷银行将与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来成立子公司IPEx—Bank,2004年l月—2007年12月31日期间,该子公司作为行中行经营,进行独立试运作。2008年1月1日,成立法律上独立的由KFW全资拥有的子公司,该公司不再享受国家优惠待遇,而是作为商业银行进行运作。该分离模式使KFW不至处于利用国家优惠政策与商业银行进行竞争的尴尬境地,而且其经过较长时间建立并有一定竞争优势的市场业务又能得到保留。而母公司KFW作为纯粹的政策性银行,充分利用优惠政策和国家信用,并通过市场规律进行运作,既达到了促进德国经济发展和德国与发展中国家和转型国家合作的政策性目标,又保持了优异的经营业绩。

(三)无政策下的多元业务模式

在该模式下,开发性金融机构整体转变成为市场化运作的商业银行,不再承担政府指令性信贷,完全按市场规则开展多元化业务,如新加坡星展银行(DBS)和正在改革中的日本政策投资银行(DBJ)。

星展银行有限公司成立于1968年,当时为一家发展融资机构,主要提供一些长期的融资贷款和担保来帮助新加坡经济的发展。随着DBS业务经营能力的日益增强和新加坡政策性业务逐步萎缩,DBS已实现了全部的商业化。目前,星展银行提供一套完善的个人及企业银行和财务金融服务,活跃于企业、零售和投资银行领域,是新加坡中长期融资的主要来源,它积极从事包括贸易融资和流动资金融资在内的短期银行信贷服务,还提供投资银行服务、投资组合管理服务和托管服务。它完全不享有国家信用,也不享受政府的其它财政补贴或任何形式的特别支持,也无政策性业务。它与其它商业性金融机构一样依照新加坡《银行法》行事,其资金来源也主要依靠吸收存款,其经营目标是实现股东权益最大化,其决策机构是由股东选出的董事会。

日本政策投资银行由日本开发银行(1951年设立)和北海道东北开发公库(1956年设立)于1999年10月1日合并而成。根据2006年5月颁布的《行政改革推进法》,该行被确定朝民营化和业务多元化方向发展,2007年6月《株式会社日本政策投资银行法》在国会获得通过。这样,根据该法DBJ于2008年10月转为株式会社(特殊公司),在5—7年的过渡期后彻底民营化。

三、三种模式的比较:基于信用体系建设和金融稳定的视角

(一)信息不对称与政策性金融

在融资活动中,借贷双方需要了解彼此的信用情况以消除信息不对称。假如双方拥有的信息不对等,将会导致逆向选择和道德风险,助长投机行为,出现欺诈、内幕交易等现象,最终导致金融市场上出现“信贷配给”现象。但是在市场经济中,仅仅靠“看不见的手”是无法消除信息不对称现象的,尤其是在中长期融资市场上。政府作为信息生产能力最强的机构,从事政策性金融活动就充分利用了政府的信息垄断地位,不仅有利于充分利用所掌握的信息,作出准确决策,更重要的是产生了“信息溢出效应”,提高全社会的资源配置效率,降低信息处理成本,提高投融资的效率。

无论是发达国家还是发展中国家,都存在市场信用缺失现象,而在发展中国家市场信用缺失更为严重,所以在发达国家和发展中国家都存在着对政策性金融活动的需求。近年来,国际上政策性金融需求之所以大幅下降,其中一个重要的原因是由于信息技术的发展,大大降低了了解信用的成本和信息不对称的程度。但是,市场信用缺失这种现象还将长期存在,尤其是发生经济危机时,大家普遍信心不足,信用缺乏,商业性金融机构惜贷导致信贷收缩严重,在此情况下,政策性金融对宏观经济稳定尤为重要。

正是因为长期存在着对政策性金融的需求,美国、德国、韩国的开发性金融机构在转型后仍然承担一定的公共政策性目标或保留一定的政策性业务,日本政策投资银行在完全转型后虽然不承担政策性金融业务,但日本将国际协力银行的一部分与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为政策性金融机构,由新的政策性金融机构承担DBJ的政策性金融业务。新加坡是个城市共和国,在现代化基本完成之后,对政策性业务的需求基本萎缩,因此星展银行转型的模式在国际上不具有普遍性。

(二)金融稳定与开发性金融机构转型

1. 金融稳定与开发性金融机构转型的必要性。开发性金融机构转型部分缘由本身政策性业务的萎缩,但更多的是基于金融稳定的需要。

政策性金融是为了解决市场失灵而产生的,但政策性金融与政府过度密切的关系往往又导致政府失灵,尤其是市场失灵和政府失灵现象的同时存在,导致开发性金融机构的不良资产不断增加,影响金融稳定。这种状况在M.A.Tas1im(1995)对孟加拉国的案例分析中得到了印证。他指出,在二十世纪70年代末和80年代,孟加拉国开发性金融机构的贷款违约问题已经相当严重。大量的债务人取得了不是用于投资于企业而仅仅是为了违约而不拟偿还的数额巨大的贷款。正是由于该国有大量的这类具有可靠的政治“后台”的(不合格的)“企业家”,竟出现了这样一种司空见惯的现象:即许多违约并不是由于企业经营上遇到不幸的结果,而是债务人精心策划,以便仅用很少的投资努力便可以从银行那里拿到大量贷款。由于这些原因,该国政策性金融的运行就显得困难重重。在菲律宾,该国最大的开发性金融机构菲律宾开发银行正是由于经营不善,积累了大量的不良贷款,给整个国家金融体系造成不小的冲击。因此从维护金融稳定出发,需要开发性金融机构进行转型。

2. 开发性金融机构转型模式与金融稳定。近年来,一些国家开始探索在保证政策性金融供给的情况下,开发性金融机构如何进一步转型,以同时解决市场失灵和政府失灵。

日本采取的是一方面收缩政策性业务规模,另一方面整合原有政策性金融体系,将日本政策投资银行逐步民营化,由合并成立的政策性金融机构承担政策性业务。该模式的问题是对于保留的政策性金融机构,如何在管理和运营及提高其功能和效率方面制定相应的制度,消除原来政策性金融机构所存在的痼疾。

在明确开发性金融机构在转型后还需要承担一定的公共政策目标和政策性业务的基础上,美国和德国、韩国对政策性金融机构采取了不同的做法,可以归纳为基于产权观的转型模式和基于“超产权观”的转型模式。

(1)美国的基于产权观的转型模式。支持这种模式的观点认为,不合理的产权结构尤其是国有产权的存在是导致政策性金融机构效率低下、陷入困境的罪魁祸首。国有制有着根本的内在不平衡性,即“公共行动利益分配的集中性和其费用分配的分散性”,这就使得国有机构容易有利于特权阶层,也易引起“预算软约束”问题(科尔奈, 1986)。要提高政策性金融机构的效率,治本之计就在于改变其产权结构,将其私有化,在此基础之上建立起一整套有效的治理机制。而对于政府需要向社会提供的政策性金融业务,则由政府委托给该机构来承担,与此同时,政府通过各种方式予以适当的补贴,以此弥补其因承担政策性业务而需新增的各种成本。基于该种观点,美国政府在二十世纪70年代以后,对具有政策性金融机构性质的“两房”推进了市场化改革,实现民营化。

(2)基于“超产权观”的转型模式。支持这种模式的观点认为,将传统的政策性金融机构改组为所谓的“综合性开发金融机构”才是正确的选择(张涛,2005)。综合性开发金融机构的实质就是利用市场化手段,按照商业性金融规律运作,在机构自身可持续发展的基础上,为实现国家政策和战略导向服务。它与传统的政策性金融机构的区别在于:它更强调自主经营,自担风险,市场化运作,既弥补“市场失灵”的缺陷,又开展商业性盈利活动以避免“政府失灵”,使银行实现商业上可持续发展。当然,在综合性开发金融机构内部必须设置用以实现政策性业务和商业业务制度性分离的“防火墙”。韩国产业银行(KDB)和德国复兴信贷银行(KFW)就是基于该种观点仍然保持国有化,同时采用分离模式和混合经营模式以实现政策性业务和商业业务的制度性分离。

(3)两种模式对金融稳定的影响。长期以来,基于软预算约束等理论,许多学者认为国有化是导致政策性金融机构产生不良资产和影响金融体系稳定的温床,因此主张将政策性金融机构民营化。但是,民营化后的金融机构假如继续承担公共政策目标并且制度安排不合理可能会对金融体系稳定造成更大的威胁,次贷危机的爆发就说明了这一点。次贷危机爆发以来,“两房”蒙受巨额损失,其市值从220亿美元降至33亿美元,其融资成本也不断上升,一度濒临破产。美国12万亿美元的住房抵押贷款中,有42%来自这两家机构,“两房”持有或担保的住房抵押贷款债券中约有1.5万亿美元为外国投资人所拥有。因此,“两房”安危不仅关乎美国整个金融部门的安全,更直接影响全球金融市场的稳定。

相反,德国和韩国的开发性金融机构在这次金融危机中所受损失较小。但这种“超产权观”模式也有一些问题。如信息不对称始终存在,需要政府或监管部门完善相关制度或付出相当的管理监控成本,才能够真正避免“防火墙”成为徒有其名的“摆设”,从而解决好不同账户间的混淆冲突问题。因此,本文认为在开发性金融机构转型中,市场失灵和政府失灵的矛盾将始终存在,各国应根据本国经济发展的长期需要以及政治、法律和文化因素选择适合本国国情的开发性金融转型模式。

四、对我国国开行转型的启示

2008年2月,国开行改革方案出台,明确国开行从政策性金融机构转型为商业银行。国开行如何选择转型之路?本文认为国外开发性金融机构的转型实践对国开行转型有以下两点启示:

一是转型不能削弱政策性金融的供给。随着国家财政能力的增强和信息技术的发展,政策性金融的需求会逐步减少,但无论是在发达国家还是发展中国家,政策性金融的需求还将长期存在,因此转型不能削弱政策性金融的供给。我国还是一个发展中国家,城市化和工业化远未完成,地区之间发展严重不平衡,农村基础设施还很落后,中小企业融资困难,这些在一定程度上都需要开发性金融的支持。但满足政策性金融需求的制度安排方式是多样的,可以建立专门的政策性金融机构,也可以通过招投标、国家隐性担保的方式让商业性金融机构提供。在这方面,本文认为德国的分离模式应该对国开行转型有较强的借鉴意义,即采取母子公司的形式,在国开行集团下成立不同子公司,分别从事商业性业务和政策性业务,之间设立“防火墙”,同时对从事政策性金融业务的子公司继续提供一定的信用和资金支持。

二是转制和转型同样重要。在开发性金融机构转型中,无论采取何种转型模式,笔者认为需要谨记的一点是:不仅要转型,还需要转制,在某种意义上,转制比转型更为重要。在转制中,有两个方面需要重点关注:一是产权制度改革;二是业务经营范围的确定。我国国开行转型中的产权制度如何改革?本文认为,假如明确国开行还继续承担一定公共政策目标的情况下,“两房”的教训告诉我们,采取完全的民营化并不合适;而新加坡淡马锡集团(星展银行的控股方)的成功经验告诉我们,在设计合理的公司治理机制下,采取国有控股反而效果更好。在业务经营范围方面,国开行是否应该实现多元化?在这次金融危机发生之前,多元化和混业经营成为金融业发展的潮流,但危机的爆发使包括花旗银行、AIG在内的许多金融机构为盲目的多元化付出了沉重的代价。本文认为,国开行在转型中应实现业务的多元化,因为只从事中长期融资业务会使国开行的风险过于集中,但应该借鉴星展银行的经验,充分发挥在中长期融资上的优势,以此为核心向外拓展业务范围。

注:

①指承担一定的公共政策目标。

②指不承担公共政策目标。

参考文献:

[1]贾瑛瑛. 探索政策性银行改革与转型之路——“政策性银行改革与转型国际研讨会”综述[J] .中国金融,2006,(10)。

[2]张涛.政策性银行要向综合性开发金融机构转型[N].金融时报,2005-08-08。

(责任编辑 代金奎)