治理、善治与中国特色社会主义社会管理

王　勇　牛兰英

[摘 要]治理与善治,是基于市场失灵和政府失灵于上世纪90年代在西方兴起的一种政治思潮。其理论形态虽然尚不成熟,基本概念也比较模糊,但它体现的合作、共治的价值理念,超越了传统的思维方式,从而对政治学的发展作出了重要贡献。当前认真学习研究治理善治理论,对于加强社会管理,构建社会主义和谐社会具有重要借鉴价值。

[关键词]治理 善治 社会管理

作者简介:王勇,河南商丘人,天津社会科学院马克思主义研究所助理研究员;牛兰英,河南商丘人,中共商丘市委党校党建教研部副教授。

一、治理与善治理论的兴起及其基本内涵

1989年的世界银行报告《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词,用来概括当时非洲的情形。此后,“治理” 被西方学界和政界广泛使用,一时间成为一个可以指涉任何事物的流行术语。进入21世纪,治理也成为我国学界的重要话语。在我国治理一词首先被经济学界引入,如“公司治理”,后来政治学界、社会学界也相继采用,分别指政府治理和公共治理。

然而,治理并没有一个统一的定义和用法。英国学者罗伯特·罗茨在分析梳理几种不同的治理定义的基础上指出,“治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式”。他认为,治理至少有6种不同的用法,即作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会控制论系统的治理和作为自组织网络的治理,并分别对每种用法作了具体分析。[1](p86-94)关于治理的定义,全球治理委员会给出的界定无疑具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,对治理下了如下定义:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[1](p4-5)

虽然治理理论是为了弥补市场和国家的缺陷而提出来的,但治理既没有国家合法的强制力,也没有市场机制自发的调节功能。治理的特征决定了它像市场失灵和国家失灵一样,也存在治理失灵的可能性。但判断治理失灵的标准不像判断市场失灵和国家失灵的标准那样一目了然。

善治是世界银行提出的新口号,已成为世界银行向第三世界国家贷款政策的主导思想。对于世界银行来说,治理就是“使用政治权力管理国家事务”,而“善治”涉及:一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架;对公共资金进行负责的管理;一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关;所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权;多元化的制度结构以及出版自由。[1](p91)

我国学者俞可平认为,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。他在综合各家关于善治问题观点的基础上概括了善治的10个要素:合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。[2](p85-86)

总之,善治的过程就是一个还权于民的社会管理过程,在这一过程中,公民广泛参与、政府与各级各类社会组织有效合作,良性互动,以使公民的公共利益最大程度的得以实现。可见,健全和发达的公民社会是实行善治的基础。各国因公民社会的发展状况千差万别,善治的程度也有很大不同。但随着市场经济体制的广泛发展和全球化进程的加快,越来越多的学者和国际组织倾向于使用善治这个分析框架分析国际国内问题。

二、中国特色社会主义社会管理格局的善治取向

党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,提出了“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的要求,并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十六届六中全会和党的十七大又分别对健全这一中国特色的社会管理格局进行了强调和部署。

“党委领导”,主要是政治领导,确保社会管理的正确方向。整合各种资源,凝聚各方力量,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用;“政府负责”,是指政府作为社会管理的最重要的主体,要切实发挥社会管理和公共服务的职能,既不能缺位也不能越位。但“负责”决不是包办,事实上也做不到。政府要在管理中体现服务,在服务中实现管理;“社会协同”,就是要充分发挥各类社会组织的作用。社会组织能够发挥政府所不能发挥的特殊作用。在中国特色的社会管理格局中,社会组织是社会管理的主体之一,同时也是被管理的对象。党的十六届六中全会通过的《决定》七次提到“社会组织”,这是从未有过的现象;“公众参与”,是社会管理的基础,也是人民当家作主的有效实现形式。公众参与既是权利的行使,也是义务的履行,其参与的程度直接决定社会管理的效果。

党的十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,既符合我国现阶段社会管理的实际情况,也符合治理与善治的基本理念;既是重大的理念创新,也是重大的制度创新。这一崭新的社会管理格局,首先体现了社会管理主体的创新。政府、社会组织、公众在管理格局中虽地位不同,但毕竟都是主体,与统治理念下的单主体管理有质的区别。其次,体现了社会管理方式的创新。“党委领导”、“政府负责”、“社会协同”、“公众参与”的社会管理方式,既不完全同于善治条件下的社会管理,也根本区别于计划经济条件下的社会管理,它以特有的方式体现了我国现阶段社会管理的政治优势和政府主导型现代化的基本特征。

关于善治理论,在西方学界见人见智,在我国也是褒贬不一。本文认为,实现善治的两个基本前提是管理主体的多元化和合作共管。善治作为一种分析框架,在于强调政府与社会的合作,通过二者的良性互动,共同推动公共利益的实现,而不是旨在强调政府要完全放权于社会,这事实上是做不到的,也不符合我国的政治传统。我们不能简单地把善治理论看作西方自由主义的翻版,作为分析工具,对于我国这样政社长期不分、公众参与意识淡薄的国家,是有积极意义的。

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,实质上就是中国特色社会主义社会管理的基本框架,它体现了鲜明的善治取向,尽管其完善还有很长的路要走,与善治的要求也有很大差距,但意义在于,它体现了一种积极的管理理念和政策导向。随着社会建设和社会管理实践的深入推进,这一管理格局也必将不断发展和完善。

参考文献

[1]俞可平。治理与善治[M]社会科学文献出版社2000年

[2]俞可平。民主与陀螺[M]北京大学出版社